İdare Hukuku Ders Notları 6. Bölüm

KOLLUK FAALİYETLERİ

İdarenin kamu düzenini korumak ve sağlamak amacıyla giriştiği, kanunlar çerçevesinde kalmak kaydıyla, kamu özgürlüklerini sınırlayıcı tüm faaliyetlerine kolluk faaliyetleri denir. Kolluk bir yandan kamu düzenini sağlayan, koruyan ya da bozulduğunda eski durumuna getiren idari etkinlikler; diğer yandan da bu tür etkinlikleri yürüten görevliler anlamında kullanılır.

İdarenin kolluk faaliyetlerindeki amacı iç düzen, emniyet ve asayişin sağlanmasıdır. Kısaca kolluk faaliyetlerindeki amaç unsuru, kamu düzeninin korunmasıdır. Kamu düzeni kolluk kuvvetlerinin özel amacıdır. 

Açık veya yakın bir tehlike olmadıkça, kolluk kuvvetlerinin bireylerin öznel anlayışlarına müdahale etmesi

yetki aşımı olarak nitelendirilmektedir.

I. KAMU DÜZENİNİN UNSURLARI

-  Güvenlik, 

-  Dirlik ve esenlik, - Sağlık (genel sağlık), - Genel ahlak.

Güvenlik: Bireylerin umumi ya da umuma açık yerlerde can ve malları açısından endişe duymamalarını ifade eder. Doğrudan fiili bir müdahalenin bulunmamasının yanında geniş anlamda bireylerin can ve mallarına yönelebilecek olası bir tehdidin bulunmaması ya da varlığı halinde bertaraf edileceğine dair kanaat güvenlik olgusu için gereklidir.

Dirlik ve Esenlik: Hayatın olağan akışında sürmesini sağlayacak huzur ve sükunet ortamının varlığı ve bu düzene zarar verebilecek kargaşa ve karışıklıkların yokluğu anlamına gelir. 

Genel Sağlık: Toplumun büyük bir kısmını tehdit eden salgın hastalıklarla mücadele etme noktasında genel sağlık, kamu düzeninin gerekli bir unsuru olarak kollukla ilişkilendirilmiştir. Zabıtanın yiyecek ve içecek kontrollerinde bulunması, salgın hastalıklarda karantina bölgesi oluşturulması gibi durumlar kolluk faaliyetleri olarak değerlendirilmektedir. Bu faaliyetler, Umumi Hıfzıssıhha Kanunu ile düzenlenmiştir.

Genel Ahlak: Ahlak kuralları toplumsal düzeni sağlayan temel normlardan biri olmakla birlikte, genel bir ahlak tanımı yapmak zordur. Ancak kamusal alanda topyekün infial uyandırabilecek derecede gerçekleşen eylemlerin genel ahlaki yapıyı zedeleyeceği kabul görmüştür. Önemli bir çoğunluğun aynı anda kamu düzenini bozduğunu düşündüğü davranışlara müdahale etmek kolluğun görev sahasına girmektedir.

DİKKAT

Bununla birlikte, kolluk görevlilerinin kanuni bir dayanak olmaksızın temel haklara müdahalesi görev gaspı teşkil eder.

II. KOLLUKTA USULLER

Bildirim Usulü: Vatandaşların belli faaliyetler öncesinde kolluk kuvvetlerine haber vermesi durumunu ifade eder. Vurgulamak gerekir ki, bildirimin yerine getirilmesi ve kolluk yetkililerine haber verilmesi, artık söz konusu faaliyetin kolluk işlemlerine konu olmayacağı anlamına gelmez. Örneğin, gösteri yürüyüşünün 48 saat önceden mülki amire bildirilmesi bir zorunluluktur; ancak bildirimde bulunulmuş olması kolluk faaliyetlerinin işlemeyeceği anlamına gelmeyecektir.

İzin Usulü: Vatandaşların belli faaliyetleri için kolluktan izin almaları durumunu ifade eder. Bu usulde, idare yapacağı denetimin sonucuna göre, belli bir faaliyete izin ve ruhsat vermeye ya da vermemeye yetkilidir. İzin usulünde, kolluk makamının izin verme yetkisi bağlı olabileceği gibi, serbest değerlendirmeye dayanan bir takdir yetkisi de olabilir.

 Örneğin, umuma açık dinlenme yeri açılması, kafe, tiyatro, sinema açılması polisin tahkiki üzerine mülki amirin iznine bağlıdır.

Serbestlik Usulü: İdarenin kamu düzenini bozan ya da bozması muhtemel bazı faaliyetlerle ilgili tedbir alabilme konusundaki serbestliği ifade etmektedir. İdare düzenleyici işlemler vasıtasıyla bu tip faaliyetleri düzene sokmakta ya da yasaklayabilmektedir. Bu noktada idarenin karar alma serbestîsinin de sınırları vardır. İdare kamu düzeni adına tedbir içerikli kararlar alırken; Anayasal haklara ve kanunlara uygun davranmakla yükümlüdür.

DİKKAT

Kolluk personeli tek başına veya topluca zorda kalınca silah kullanabileceği gibi, kural olarak üstün emirlerini yerine getirmek için de silah kullanabilir. Bu durumda ast, emrin hukuka uygunluğunu tartışamaz.

Kolluk Yetkilerinin Genişlemesi

 Olağanüstü hal ve sıkıyönetim söz konusu ise kolluk yetkileri genişlemektedir. Olağanüstü halde kolluk yetkileri sivil makamlarda iken, sıkıyönetimde askeri makamlara geçmektedir. Her ikisinde de kolluk makamları temel hak ve özgürlükleri tamamen ya da kısmen durduran tedbirler alabilir. Ancak tüm bu tedbirler temel hak ve hürriyetler dahilinde çekirdek alana müdahalede bulunmamalıdır.

 Olağanüstü hal tek bir ili kapsıyorsa o ilin valisi kolluk makamı olarak pozisyonunu korur; ancak olağanüstü hal ilanı birden fazla il için geçerliyse ve bu illerde koordinasyonu sağlamak adına bir bölge valisi görev yapıyorsa, bu durumda genel kolluk usullerinde çerçeveyi bölge valisi çizecektir.

III. KOLLUK TÜRLERİ

Ülkemizde, daha önce adli ve idari kolluk yalnız görev yönünden ayrılmış ve aynı kişiler ve kurumlar tarafından yürütülmekte iken, 1 Haziran 2005 tarihinden itibaren suçları kovuşturmak, suçluları ve kanıtlarını saptayıp yargı mercilerine sunmak üzere adli kolluk uygulamasına geçilmiştir. Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 164. maddesi ile adli kolluk gücü; gümrük muhafaza teşkilatı, emniyet, jandarma ve sahil güvenlik komutanlığı ile birlikte dört çekirdek yapıdan oluşmaktadır.

Adli Kolluk: Kanunların suç saydığı eylemlerin işlenmesinden sonra ve adli kovuşturma amacına yönelik faaliyetleri gerçekleştirmektedir. Kamu düzeni bozulduktan sonra harekete geçen, suçluları ve delilleri araştıran kolluktur. 

İdari Kolluk: Kanunların suç saydığı bir eylem henüz işlenmeden önce, kamu düzenini tehdit eden durumların ortaya çıkması halinde yürütülen faaliyetlerden sorumludur. Kamu düzeni bozulmadan önce faaliyet gösteren ve kamu düzeninin bozulmaması için gerekli tedbirleri alan kolluktur.

Siyasi Polis: İstihbarat toplama, istihbaratı değerlendirme, edindiği istihbaratları yetkili makamlara, Başbakana ve Milli Güvenlik Kuruluna bildirme görevinin yürütüldüğü gizli polis faaliyetleridir. Devletin milli güvenliğinin korunması için girişilen bu faaliyetler kamu düzenini sağlamaktan ve idari kolluğun görevlerinden farklıdır. Siyasi polis, tüzelkişiliği olmayan Başbakanlık Milli İstihbarat Teşkilatı bünyesinde örgütlenmiştir. 

İdari Kolluk-Adli Kolluk Farkları:

-İdari kolluk idari makamların emri altında çalışır. Adli kolluk adli makamların emrinde çalışır.

-İdari kolluk faaliyetlerinden doğan uyuşmazlıklar idari yargıda, adli kolluk faaliyetlerinden doğan uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenir.

-İdari kolluk görevlilerinin görevleri ile ilgili veya görevleri esnasında işledikleri suçların kovuşturulması 4483 sayılı Memurların ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkındaki Kanun hükümlerine tabi iken, adli kolluk görevlilerinin işledikleri bu nitelikli suçlar Cumhuriyet Savcısı tarafından doğrudan doğruya kovuşturulur.

-İdari kolluk hem devlet tüzel kişiliği adına hem de yerel yönetimler adına yapılır. Adli kolluk sadece devlet tüzel kişiliği adına yapılır.

-İdari kolluk hem bireysel işlemler hem de düzenleyici işlemler yapabilir. Adli kolluk makamları düzenleyici İşlem yapamaz. Sadece bireysel işlemler yapabilir.

ADLİ KOLLUK	İDARİ KOLLUK
Adli makamların emrinde çalışır.	İdari makamların emrinde çalışır.
Bastırıcı tedbirler alır.	Önleyici tedbirler alır.
Tam teşekküllü karakolların olduğu yerde bulunurlar.	Her yerde bulunabilirler.
İşledikleri suçlarda Cumhuriyet Savcılığınca doğrudan kovuşturulurlar.	Hakkında kamu görevlilerinin yargılanmasına ilişkin hükümler uygulanır.
Teşkilat ve görevliler yönünden ayırt edilemez.	Görevlerinin niteliği ve amaç yönünden ayırt edilebilir.
Adli kolluktan doğan uyuşmazlıklar adli yargıda görülür.	İdari kolluk faaliyetinden doğan uyuşmazlıklar idari yargıda görülür.
ORTAK ÖZELLİK
Her iki kolluk da İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü bünyesinde örgütlenmiştir.

NOT

Emniyet Teşkilatı Kanunu uyarınca, adli kolluk tam teşekküllü karakolların olduğu yerlerde oluşturulurlar.

IV. GENEL İDARİ KOLLUK-ÖZEL İDARİ KOLLUK

 Her türlü faaliyet hakkında yetkili olan kolluk, genel idari kolluk; sadece belirli bir tür faaliyet hakkında yetkili olan kolluk özel idari kolluktur.

 Genel idari kolluk, bekçi, polis ve jandarmadan oluşur; emniyet ve asayişi temin ile yükümlüdür. Genel idari kolluk, başta İçişleri Bakanı olmak üzere, vali ve kaymakamın emri altında görev yapmaktadır. Jandarma, idari ve kolluk yetkileri yönünden İçişleri Bakanlığı’na bağlıdır. Jandarma, eğitim yönünden de artık İçişleri Bakanlığı’na bağlıdır.

 Özel idari kolluk; sınırlı göreve sahiptir. Orman, turizm, gümrük kollukları gibi özel düzenleme gerektiren alanlarda kurulmuş bu hizmetler, ilgili bakanlık veya idari kuruluşun emri altında yürütülür. Özel idari kolluk; belirli alanlarda faaliyet gösteren ve bir takım özel ihtiyaçlara binaen istihdam edildikleri için “hizmet kolluğu” olarak da anılmaktadır.

1. Genel İdari Kolluk

Genel idari kolluğu merkezi idare kolluğu olarak değerlendirilmelidir.

Merkezi İdare Kolluğu:

 Genel idari kolluk makamları Bakanlar Kurulu, İçişleri Bakanı, valiler, kaymakamlar ve bucak müdürleridir.  Polis idari, adli ve siyasi olmak üzere üçe ayrılır. İl ve ilçe belediye sınırları içinde polis bunların dışındaki yerlerde ise jandarma görevlidir.

 Jandarma, eğitim yönüyle Genelkurmay Başkanlığına, idari ve kolluk yetkileri yönüyle İçişleri Bakanlığına bağlıdır. İçişleri Bakanı gerektiğinde Bakanlar Kurulu kararı ile ordu birliklerinden istifade edebilir.

 Vali, askeri birliklerden doğrudan yardım isteyebilmesine rağmen, kaymakam kamu düzeni bozulduğunda askeri birliklerden doğrudan yardım isteyemez, durumu valiye ve en yakın askeri komutana bildirir. İçişleri Bakanı veya vali böylesi durumlarda, Silahlı Kuvvetleri kendi sorumluluğu altında güvenliğin sağlanması veya yerine getirilmesi işlerinde kullanma yetkisine sahiptirler. Dolayısıyla, bu gibi durumlarda askeri birliklerin amiri, yerine göre İçişleri Bakanı veya validir. Kolluk kuvvetlerine yardım eden silahlı kuvvetler komutanları ve emrindekiler ise kolluk personeli durumundadırlar.

2. Özel İdari Kolluk 

                                Özel kolluk kendi içinde ikiye ayrılır:

a.      Hizmet Kolluğu:

 Özel bir kanunla kurulan ve genel kolluk görevi dışında belirli görevleri olan sadece belirli tür faaliyetler konusunda görevli olan kolluk özel idari kolluktur. Özel idari kolluk aynı zamanda hizmet kolluğu olarak da isimlendirilir. (Orman, maliye, tekel, karayolları trafik kolluğu, hava yolları kolluğu, gümrük, tarım, av, hayvan, çevre gibi konularda görevli kolluktur.)

b.      Mahalli İdare Kolluğu:

 Genel idari kolluk ya da özel idari kolluk olarak hangi sınıflandırmaya dahil olduğu oldukça tartışmalı olan mahalli kolluklar, İl Özel İdaresi kolluğu, belediye kolluğu ve köy kolluğu olmak üzere üç bölümden oluşur. İl Özel İdaresi kolluğunun kendine özgü bir teşkilatı ve personeli yoktur. Belediye kolluk personeli ise zabıtadır. Zabıta silahsızdır. Köy kolluk görevlisi ise Köy korucusudur ve silahlıdır.

 Belediyede kolluk makamları, belediye başkanı, başkan yardımcısı, belediye encümeni ve belediye meclisidir. Başkan ve yardımcıları bireysel kolluk işlemleri, encümen ve meclis ise düzenleyici kolluk işlemleri tesis etmeye yetkilidir. 

 Köydeki kolluk makamları ise, bireysel işlemler tesis edebilen muhtar ile düzenleyici kolluk işlemlerinde bulunan ihtiyar meclisidir.

Köyün kolluk personeli ise üç şekildedir:

-  Silahlı köy korucusu,

-  Gönüllü köy korucusu, - Geçici köy korucusu.

İDARİ KOLLUK MAKAMLARI

●        Genel idari kolluk makamları şunlardır:

-       Bakanlar Kurulu, 

-       İçişleri Bakanı, 

-       Valiler,

-       Kaymakamlar,

-       Bucak müdürleri.

●        Mahalli idarelerden il özel idaresi kolluk makamları;

-       İl Genel meclisi,

-       İl Daimi encümeni, 

-       Vali,

-       Vali yardımcılarıdır. 

●        Mahalli idarelerden belediyelerin kolluk makamları;

-       Belediye meclisi,

-       Belediye encümeni, 

-       Belediye başkanı, 

-       Belediye başkan yardımcılarıdır. 

●        Mahalli idarelerden köy idarelerinin kolluk makamları; - Köy ihtiyar meclisi, - Köy muhtarıdır.

●        Hizmet kolluklarının makamları: Orman, turizm, gümrük gibi özel bir düzenleme gerektiren alanlarda kurulan kolluk makamları hizmet kollukları olarak adlandırılmaktadır. 

İDARİ KOLLUK PERSONELİ

                        Genel idari kolluk personeli polis ve jandarmadan oluşmaktadır.

-           Adli ve idari polis, İçişler Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğü bünyesinde, -   Siyasi polis, Başbakanlığa bağlı Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı bünyesinde, -   Jandarma, Jandarma Genel Komutanlığı bünyesinde örgütlenmiştir.