İdare Hukuku Ders Notları 3. Bölüm

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

İDARİ İŞLEMLER

İdari işlem, idarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir irade açıklaması olarak tanımlanabilir. İdari işlemin özellikleri icrailik, re’sen icra edilebilirlik ve hukuka uyguluk karinesidir. İdarenin iradesini tek yönlü olarak açıkladığı halde hukuki sonuç doğurmasına icrailik denir. İdari işlemin sonuçlarının bizzat idare tarafından uygulanmasına re’sen icra edilebilirlik denir. Hukuka uygunluk karinesi ise, idari bir işlemin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle mahkeme kararıyla iptal edilmedikçe, hukuka uygun olduğunun kabul edilmesidir.

İdari işlemin, biri “irade açıklaması”, diğeri “hukukî sonuç” olmak üzere iki unsuru vardır. Bu iki unsur bir araya geldiği takdirde hukuki işlem kurulur. Örneğin üniversiteden diploma alan bir öğrencinin durumunda, idarenin açıkladığı bir irade ve bu iradenin doğurduğu bir hukukî sonuç bulunmaktadır.

 İdarenin her işlemi idari işlem değildir. İdarenin işlemleri ifadesi ile idari işlem ifadesi aynı değildir. İdari işlemler, idari fonksiyonun yerine getirilmesi için yapılan kamu hukuku işlemleridir. Ayrıca, yasama ve yargının da idari işlemler niteliğinde işlemler yaptığını belirtmek gerekir.

 İdari işlemin mutlaka idare tarafından, yani kamu tüzel kişileri tarafından yapılan bir işlem olduğu söylenemez; bazı durumlarda özel hukuk tüzel kişileri de idari işlem yapabilmektedirler. Bu noktada, özel hukuk tüzel kişilerinin idari işlem niteliğindeki işlemlerine, özel hukuk değil, idare hukuku kuralları uygulanır ve bunlardan doğan uyuşmazlıklara idari yargıda bakılır.

İdari İşlemin Unsurları:

— Yetki Unsuru

— Şekil / Usul Unsuru

— Sebep Unsuru

— Konu Unsuru

— Amaç Unsuru

 Bu beş unsur idarenin tüm işlemlerinde bulunmakta ve idarenin işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetimindeki temel ölçütler olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu unsurlardan birinde meydana gelecek bir aksaklık idari işlemi sakatlayacaktır. İdari işlemlerdeki yaptırım türlerini ilerleyen bölümlerde ele alacağız.

TEK YANLI İDARİ İŞLEMLER

A. DÜZENLEYİCİ İDARİ İŞLEMLER

İdarenin düzenleyici işlemleri, idarenin tek yanlı olarak, genel, soyut ve kişilik dışı kurallar koymasıdır. Kanun hükmünde kararname, tüzük ve yönetmelik idareye Anayasa tarafından çıkarma yetkisi verilen düzenleyici işlem çeşitleridir. Bununla birlikte idare genelge, talimat, sirküler, tebliğ, tamimname ve diğer adlarla çok sayıda düzenleyici işlem yapabilmektedir.

Genel ve soyut kurallar koymak esas itibariyle yasama fonksiyonudur. Buna karşın, kanun koyucunun her konuyu ayrıntılı bir şekilde düzenlemesinin imkânsızlığı, kamu hizmetlerinin iyi işlemesi ve idareye verilen takdir yetkisinin objektifleştirilmesi nedeniyle idareye düzenleme yapma yetkisi tanınmıştır. Ancak bu yetki yasamanın sahip olduğu gibi asli bir yetki değil; tali bir yetkidir. Aynı zamanda bu yetki sınırlı bir yetkidir.

Öncelikle idarenin düzenleyici işlemleri kanuna dayanır, kanunun düzenlemediği bir konuda idare düzenleyici işlem yapamaz.

İkinci olarak, idarenin düzenleyici işlemi kanuna uygun olmak zorundadır, yani kanuna aykırı düzenleme yapılamaz.

DİKKAT

İdarenin bireysel işlemleri, soyut kuralların belli bir kişi veya duruma uygulanması, yani kuralların somutlaştırılması iken, düzenleyici işlemler genel, kişilik dışı ve soyuttur.

Düzenleyici işlemler yayım yoluyla yürürlüğe girer ve kaldırılana kadar yürürlükte kalır. Bireysel idari işlemler ise tebliğ yoluyla yürürlüğe girer ve bir seferde hukuki sonuç doğurarak sona erer.

Düzenleyici işlemlerin bireysel işlemlere göre hiyerarşik üstünlüğü vardır. Düzenleyici işlemler kazanılmış hak doğurmaz, buna karşın bireysel işlemler kazanılmış hak doğrudur.

Bir bireysel işleme yönelik olarak sadece muhatabı idari yargıya başvurabilirken; düzenleyici işlemden etkilenen herkes idari yargıya başvurabilir.

  

B. BİREYSEL İDARİ İŞLEMLER (İDARİ KARARLAR)

Bireysel idari işlemler belli kişi ve durumlara ilişkin idari işlemleridir. İdari kararlar ile belli kişiler için hukuki durumlar oluşturulur, değiştirilir veya kaldırılır. İdari kararlar neticesinde genel ve soyut nitelikteki düzenleyici işlemler subjektifleştirilir; diğer bir deyişle kişiye indirgenir ve şahsileştirilir.  Personel ataması, memura verilecek disiplin cezası, sınavı kazanan bir öğrencinin bir kurumda işe başlaması, öğrencinin diploma alarak üniversiteden mezun olması, özel kişiye ait bir taşınmazın kamulaştırılması, vergi tarh ve tahakkuk işlemleri bireysel nitelikteki idari işlemlere örnek niteliğindedir.

I. Özellikleri

Bütün idari işlemler genel olarak üç temel özelliğe sahiptir. Bu özellikler, tek yanlılık ve icrailik, hukuka uygunluk karinesinden yararlanma ve yargısal denetime tabi olmalarıdır.

1.  Tek Yanlılık ve İcrailik

İdari kararlar idarenin tek yanlı olarak iradesini açıklaması ile alınırlar. İdari kararlar kural olarak ilgililerin rızasına bağlı değildir. İdari kararların icrailiği, idarenin tek yanlı irade açıklaması ile ilgililerin hukuki durumları üzerinde doğrudan etki yapması anlamına gelmektedir.

2.  Hukuka Uygunluk Karinesinden Yararlanma

İdari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanır. Yani, idari işlemler yapıldıkları anda hukuka uygun olarak değer görür ve uygulanmaya başlarlar.

İdari işlemlerde hukuka aykırılık durumu söz konusu ise, idare tarafından fark edilinceye ya da muhatabının başvurusu üzerine idarenin iradesi dışında iptal edilinceye kadar işlem yürürlüğünü sürdürecektir. Bu noktada, idari işlemlerin hukuka aykırılıklarının yargı mercilerinde ileri sürülmesi dahi, işlemin geçerliliğini etkilemez; mahkemelerce işlemin yürütmesi durdurulmadığı müddetçe işlem uygulanmaya devam eder.

3.  Yargısal Denetim

Anayasaya göre kural olarak bütün idari işlemler yargısal denetime tabidir. Bu kuralın istisnalarını oluşturan bazı idari işlemler vardır ve bunlar yasa koyucu tarafından yargısal denetimin dışında tutulmuşlardır. Bu durum yasama kısıntısı olarak adlandırılmaktadır:

Anayasayla düzenlenenler:

-  Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler.

-  Yüksek Askeri Şuranın kadrosuzluk nedeniyle emeklilik ve terfi kararları ile bunlara dayalı olarak yapılan işlemler. - Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’nun meslekten çıkarma haricindeki kararları, - Silahlı Kuvvetler mensuplarına verilen disiplin cezaları.

-  Spor federasyonlarının tahkim kurulu kararları

Kanun ve kanun hükmünde kararnameyle düzenlenenler :

-  Sıkıyönetim komutanlarının işlemleri. (1402 sayılı Sıkıyönetim Kanunu) - Olağanüstü hal valisinin işlemleri (Kanun Hükmünde Kararname)

UYARI

Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. İdari yargı mercileri yerindelik denetimi yapamaz.

Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez. (2010 Anayasa Değişikliği)

II. İdari İşlemlerin Türleri

a. İşlemi Yapan Kamu Görevlilerinin Sayısına Ve İradenin Açıklanmasında İzlenen Usul Açısından İşlemler: - Basit işlem: Tek bir idari merciin iradesinin açıklamasının yeterli olması durumudur. (Amirin memuruna kınama cezası vermesi)

- Kolektif işlem: Bir idari işlemin, birden fazla iradenin aynı anda ve aynı yönde açıklanması ile meydana gelmesi durumudur. (Disiplin kurulunun memuru memuriyetten çıkarma kararı alması. Tüm kurul kararları kolektif işleme örnektir.)

UYARI

Kolektif işlemler de basit işlemler gibi tek yanlıdır. İdari sözleşmelerde ise iradeler karşılıklı olarak ortaya konulduğu için kolektif işlem sayılmazlar.

- Karma işlem: Birden çok iradenin belirli bir sıraya ve düzene göre ortaya konulmasıyla tesis edilen işlemlerdir. (Büyükelçi atanması sürecinde, Dışişleri Bakanının önerisi, Başbakanın imzası ve Cumhurbaşkanının onayı aranmaktadır. Tüm müşterek kararnameler karma işleme örnektir.)

DİKKAT

Kolektif ve karma işlemlerde, basit işlemin aksine, birden çok kamu görevlisinin iradesi bulunur. Ancak, karma işlemlerde iradeler belli bir sıra takip eder, yani iradeler eklenerek ortaya konulurlar.

b. Açıklanan İradenin Şekli Açısından İşlemler:

-                      Açık (sarih) İşlem: İdarenin iradesini yazılı ve açık bir şekilde açıklaması durumudur. İdari işlemlerde kural açık irade beyanında bulunulması şeklindedir.

-                      Zımni İşlem: Hukukumuzda idarenin susması da bir işlem olarak kabul edilmiştir. Bu işlemler hukukumuzda zımni işlemler olarak adlandırılmaktadır. İdarenin susması ve hareketsiz kalması kabul ya da red anlamına gelebilmektedir.

i. Zımni kabul: Belirli durumlarda idarenin susmasının talebi kabul ettiği anlamına gelmesine zımni kabul denilmektedir. Hareketsiz kalmanın zımni kabul işlemi sayılması için kanunda bu yönde açık bir hüküm bulunmalıdır. Hukukumuzda istisnai olmakla birlikte bazı hallerde idarenin hareketsiz kalması zımni kabul sayılmaktadır.

İmar kanunun 39. maddesine göre yapı tamamen bittiği takdirde tamamının, kısmen kullanılması mümkün kısımları tamamlandığı takdirde bu kısımlarının kullanılabilmesi için yapı izni veren belediye ya da valiliğe başvurularak yapı kullanma izni alınması gerekir. Bu maddenin 2. fıkrasına göre ise, belediye ya da valilik, yapılan bu başvuruyu en geç 30 gün içinde sonuçlandırmak zorunda olup, başvurunun bu süre içinde sonuçlandırılmaması durumunda kullanma izni verilmiş sayılır. Bu durumda susma işlemi zımni kabul sayılır. ii. Zımni red: İdarenin bir başvuru karşısında altmış gün sessiz kalmasının başvuruyu reddettiği anlamına gelmesi zımni red olarak adlandırılmaktadır. İdari yargıda zımni reddin gerçekleşmesi için beklenen altmış günlük süre içinde işleme karşı açılacak davaların süresini durdurduğunu belirtmek gerekir. İdarenin sadece idari davaya konu olabilecek bir işlem ya da eylemin tesisi için yapılan başvuru karşısında hareketsiz kalması zımni red olarak kabul edilir.

Bir idari işlem tesis edilmesi amacıyla yapılan yazılı başvuru karşısında idarenin susmasına örnek olarak, sınavların ertelenmesi için öğrencilerin yaptığı başvuruya okul idaresinden 60 gün boyunca yanıt gelmemesi durumu gösterilebilir.

c. Açıklanan İradenin Konusu Açısından İdari İşlemler

-     Düzenleyici İşlemler: İdari işlemler genel ve soyut kural koyuyorsa düzenleyici işlemler olarak anılırlar.

(Yönetmelik gibi)

-     Bireysel İşlemler: Bireylere somut olarak bir kanun hükmü uygulanıyorsa bireysel işlemler şeklinde değerlendirilirler. Bu ikili ayrımdan yukarıda etraflıca bahsetmiştik.

                 

d. İlgilinin Rızası Açısından İdari İşlemler

-                      Tek Taraflı İşlemler: İdare, ilgililerin rıza olmaksızın işlem gerçekleştiriyorsa tek taraflı işlemlerden bahsedilir. (Görev yeri değişikliği, kamulaştırma gibi)

-                      İki Taraflı İşlemler: Tarafların irade beyanı neticesinde bir işlem tesis ediliyorsa iki taraflı işlemlerden (sözleşmeler) söz edilir.

e. Maddi Açıdan İdari İşlemler  

-                      Şart işlem (Yapıcı - durum işlem): Belli bir kişiyi veya nesneyi, hukuk kurallarınca önceden belirlenen nesnel ve kişilik dışı bir hukuki duruma sokan veya böyle bir hukuki durumdan çıkaran işlemlerdir. (Örneğin: memur atama işlemi, memuru emekliye ayırma işlemi vb.)

-                      Subjektif işlem (Belirleyici - öznel işlem): Kişilere göre değişik durumlar yaratan işlemlerdir. Kapsamının belirlenmesinde kişilerin etkin olabildiği veya işlemin kapsamı kişilere göre belirlenen, kişinin kapsamını kendi belirlediği, herkes için ayrı sonuçlar doğuran işlemlerdir. (Örneğin: Memurun alacağı disiplin cezası, öğrencinin alacağı sınav notu vb.)

f. Doğuracakları Hukuki Sonuçlar Açısından İdari İşlemler  

-                      Yapıcı idari işlemler: Bir kişi hakkında; yeni bir hukuki durum doğuran, değiştiren ya da kaldıran işlemlerdir. (Kişinin arazisine ilişkin geçici işgal kararı alınması ya da belirli bir konuyla ilgili yeni bir genelge çıkarılması, memurluğa atanma)

-                      Belirleyici işlemler: Yeni bir hukuki durum yaratmayan daha önce doğmuş bulunan bir hukuki durumu belgelemekten ibaret olan, somutlaştıran işlemlerdir. (Sınavı kazanmış ve mülakattan geçer not almış bir kişinin maaş bordrosunun düzenlenmesi, emeklilik yaşı gelmiş bir kişiyi emekli etme işlemi, derslerini tamamlamış bir öğrencinin diploma alması)

III. İDARİ İŞLEMİN UNSURLARI

Her idari işlem yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarından oluşur. İdari işlemlerin her bir unsuru kanun tarafından düzenlenir. Bu unsurlardan herhangi birisindeki kanuna aykırılık, işlemi sakat hale getirir ve işlemin hiç doğmamış sayılması anlamına gelen “yokluk” ya da idari yargı mercileri tarafından “iptal” edilme ihtimalini beraberinde getirir.

1. Yetki Unsuru

İdari karar, idare adına işlem yapmaya yetkili kılınmış idari makam tarafından alınmış olmalıdır. Yetki, idari işlemin kanunla belirlenmiş makamlar tarafından yapılabilmesi durumunu ifade eder. Türk hukukunda yetki soyut bir biçimde ifadesini bulur ve bir kişiye değil bir makama verilmiş hak ve yükümlülük olarak tanımlanır.

İdare açısından yetki kurallarına uymak bir tali unsur olarak değerlendirilmemelidir; idare dar anlamda yetkilendirilmiş kişiler vasıtasıyla karar almaya mahkumdur.

Yetki unsuru konusunda idarenin takdir yetkisi bulunmamaktadır.

Tüm yetki kuralları, idare hukukunun temel kaynağı olan Anayasada ve Anayasadan kaynağını alan diğer kanunlarda belirlenmiştir;  ancak yetkide paralellik ilkesi, yargı içtihatlarının geliştirdiği bir kuraldır. Bu ilkeye göre, bir idari kararı almış olan idari makam, o idari kararı değiştirmeye, düzeltmeye, geri almaya ve kaldırmaya da yetkilidir. Yetkide paralellik ilkesinin içtihadi bir ilke olduğu unutulmamalıdır.

UYARI

İdari kararlar ancak o kararı alan makam tarafından geri alınabilir, bu yetkide paralellik ilkesinin bir sonucudur. Ancak idarenin bütünlüğü ilkesi başlığında ele aldığımız şekliyle hiyerarşik amirin de astın işlemlerini geri almaya yetkili olduğunu hatırlamakta fayda vardır. Hiyerarşik üstün bu yetkisi yetkide paralellik kuralına bir istisna oluşturmaktadır.

Yetki unsurunun içinde kişi, konu, yer ve zaman bakımından yetki kavramları yer almaktadır.

-          Kişi bakımından yetki, idari karar için hangi makamın irade açıklamaya yetkili olduğunu;

-          Konu yönünden yetki, belli konulara ilişkin kararların hangi idari makamlarca alınacağını;

-          Yer bakımından yetki, yetkinin kullanılabileceği coğrafi alanı;

-          Zaman bakımından yetki, görevlinin yetkisini hangi süreler içerisinde kullanması gerektiğini ifade eder.

Kişi yönünden yetki: İdari karar, idare adına irade açıklamaya yetkili kılınmış idari merciler tarafından alınmış olmalıdır. İdareye tamamen yabancı bir kimsenin alacağı bir karar idari karar niteliği taşımamaktadır. Bu durumda idareye sorumluluk yüklenemez ve karar yoklukla maluldür.

Kişi yönünden yetki unsuru içerisinde, idari işlemlerin ancak ehil kişilerce yapılabileceğine de değinilir. Temyiz kudretinden yoksun bir kamu görevlisinin gerçekleştireceği işlem de yok hükmündedir.

Konu yönünden yetki: Belli konulara ilişkin kararların hangi idari makamlarca alınacağını ifade eder. Konu yönünden yetki veya yetkisizlik sorunu, farklı hiyerarşik düzlemler içerisinde yaşanabileceği gibi,  aynı hiyerarşik tablodaki makamlar arasında da gerçekleşebilir.

Aynı kuruluşun çeşitli organları arasındaki yetki sorunu, bir bakanlığın başka bakanlığın göreviyle ilgili karar alması, astın üst yerine ya da üstün ast yerine karar alması konu yönünden yetkisizliğe örneklerdir.

Yer yönünden yetki: İdari makamların gerek kişisel olarak görevli oldukları yeri gerekse konu itibariyle karar alabilecekleri coğrafyayı ifade etmektedir. Tüm yetkili birimler belirli bölgeler dahilinde görev yapmaktadır ve görev sahaları önceden coğrafi olarak da belirlenmiştir. Zonguldak Valiliğinin Bartın sınırlarında işlem yapması yer yönünden yetkisizlik oluşturur.

Zaman yönünden yetki: İdari makamların yetkilerinin kullanma sürelerinin belirliliğidir. Bir takım yetkiler belirli bir süre aralığında kullanılmak için tevdi edilmekteyken; bir takım yetkiler ise ancak belirli bir süreden sonra başlayacak şekilde taksim edilmektedir. Gerek süresini aştıktan sonra gerçekleşen kullanım gerekse süre başlamadan önce alınacak kararlar yetkisizlik durumu yaratmaktadır.

Henüz ataması yapılmamış kamu görevlisinin atanacağı görevle ilgili işlem tesis etmesi, görevi her hangi bir nedenle sona ermiş bir kamu görevlisinin yapmış olduğu işlem ve tatilde bulunan bir kamu görevlisinin alacağı kararlar zaman yönünden hukuka aykırı olacaktır.

YETKİ KURALLARINA AYKIRILIK HALLERİ VE MÜEYYİDELERİ

İdari yetki kamu düzeni ile doğrudan ilintilidir, dolayısıyla uyuşmazlığın her safhasında ileri sürülebilir. Yetkisizlik durumları idari merciler tarafında bizzat tespit edilebileceği gibi idari yargıda dava sürecine de konu olabilmektedir.

Yetki kurallarına aykırılık halleri dört şekilde karşımıza çıkar.^[1]

Yetki Gaspı: İdare adına irade açıklamasında bulunma ve karar alma yetkisi olmayan, resmi sıfatı bulunmayan ya da resmi sıfatlarından arınmış bir kişinin işlem tesis etmesi durumudur. Kişi yönünden yetki kurallarına aykırılık veya kişi yönünden yetkisizliğe genel olarak yetki gaspı denmektedir. Yetki gaspına yol açan işlem yok hükmündedir.

Fonksiyon Gaspı (Görev Gaspı): Devletin üç ana fonksiyonunu ifa ile görevlendirilmiş organ ya da makamların, birbirlerinin yerine karar alıp işlem yapmaları halinde fonksiyon gaspından söz edilebilir. Dar anlamda değerlendirildiği zaman, bir idari birimin, idari olmayan (yasama ve yargı fonksiyonuna tabi olan) bir işlemi yerine getirmesidir. Bu durumda idari işlem, yok hükmündedir.

 Kanunla düzenlenmemiş bir alanda TÜBİTAK’ın yönetmelik çıkarması durumunda idari bir birim olarak TÜBİTAK kendini yasama organı yerine koymaktadır. Diğer taraftan, halk tarafından seçilen Belediye Başkanı’nın mahkeme kararı olmadan Vali tarafından görevden alınması durumunda da, idari birim olarak vali kendisini yargı organı olarak Danıştay’ın yerine koymaktadır. 

Yetki Tecavüzü: İdare adına irade açıklamaya yetkili bir idari makamın başka bir idari makamın yetki alanına giren konuda ya da yerde yaptığı yetkisiz işlemdir. Bu durumda işlem, idarenin yetkisi içinde olmakla birlikte idarenin işbölümü içerisinde ast üst ilişkindeki sakatlığa dayalı olarak gerçekleşmiştir. Kimin yetkisine girdiği açıkça belli olan bir yetkinin, başka bir idare tarafından kullanılması halinde ortaya çıkar. Kişi yetkisiz değildir; ancak yetki sahasını aşmaktadır.

Kişinin tamamen yetkisiz olmamasından ve sadece iş bölümünden kaynaklı bir hatanın gerçekleşmesinden dolayı yaptırım diğerlerinde olduğu kadar sert bir “yokluk” hali değildir. İdari işlemlerin hukuka uygunluk karinesinden faydalanmasından dolayı ilgili işlemin sona erebilmesi için idarenin yeni bir kararı ya da bir mahkeme kararına lüzum duyulacaktır.

Açık ve Bariz (Ağır) Yetki Tecavüzü: Yetki tecavüzünün açık ve bariz olması halinde alınan idari kararın yok hükmünde olduğu kabul edilmektedir. Ağır bir yetki tecavüzü, idari işbölümü esaslarına tamamen aykırı bir biçimde alınan idari kararlarda söz konusu olur. İdari iş bölümü esaslarına açıkça aykırı olan böyle bir karar, ağır ve bariz yetki tecavüzü nedeni ile yok hükmünde sayılmaktadır.

Bir bakanlıkta çalışmakta olan bir memurun bir başka bakanlık tarafından emekliye sevk edilmesi, maden ocağındaki çalışma şartlarına ilişkin olarak Milli Eğitim Bakanlığı’nın bir yönetmelik çıkarması ya da henüz göreve katılmamış kişinin görevdeymiş gibi işlem yapması durumu, idari iş bölümü esaslarına açıkça aykırı kararlardır.^[2]

Yetki ve İmza Devri

Belli bir idari makama verilmiş bulunan karar alma yetkisi, yalnızca o makam tarafından kullanılır. Karar alma yetkisi bir kanundan kaynağın aldığı için, bu yetkiye sahip görevlinin yetkisini bir başka görevliye devretmesi kural olarak mümkün değildir. Bu bakımdan, yetki ve imza devirleri istisnaidir ve ancak kanunlarda açıkça öngörülen hallerde ve açıkça öngörülen işlemler için mümkündür.

Yetki devrinde karar alma yetkisi, yetkiyi devreden makamdan ayrılmakta ve kendisine yetki devredilen makama geçmektedir. Bu nedenle yetkiyi devreden makam yetki devrini kaldırmadıkça o yetkiyi bir daha kullanamamaktadır. İmza devrinde ise, karar alma yetkisi imza yetkisini devreden görevlide kalmakta, sadece o görevli tarafından alınmış kararın imza ile belgelendirilmesi devredilmektedir.

Yetki devri soyut bir biçimde bir makamdan bir başka makama yapılmaktadır. Bu nedenle yetkiyi devralan makamdaki görevli değişse dahi, yetki o makamda kalmaktadır. İmza devri ise somut bir biçimde belli bir kamu görevlisine yapılmakta ve dolayısıyla imzayı devralan kişinin görevden ayrılması halinde imza devri kendiliğinden sona ermektedir.

Her ikisinde de yasal dayanak olarak kanuni izin olması şarttır. Kanunda öngörülmemiş olmasına rağmen yetkinin veya imzanın devredilmiş olması, imza ve yetki devrine dayanılarak alınacak idari kararları hukuka aykırı hale getirir.

2. Şekil - Usul Unsuru

İdari işlemler, toplumda güven yaratmak amacıyla önceden belirlenmiş belli şekil şartları dahilinde geçekleştirilir. Usul kuralları ilgili kanunlarda gösterilmektedir ve idarenin bu kurallar çerçevesinde işlem yapması şeffaflık adına önem arz etmektedir.^[1]

İdari işlemin önceden tesit edilen usul (şekil) kurallarına bağlanmasının yararları şu şekilde

sıralanabilir:

1-  Usulün uygulanmasıyla, bir idari işlemin doğruluğunun sağlaması yapılır,

2-  Usul kuralları idarenin objektif davranmasını sağlar,

3-  Usul kuralları bireylere hukuki güvenlik sağlar,

4-  Usul kurallarının idare edilenlerin haklarını koruyucu bir işlevi vardır, 5- Usul kuralları idarenin denetlenmesini kolaylaştırır.

İdari bir işlemin yapılması sırasında uyulması gereken şekil kuralları, ana kural ve tali kural olarak ikiye

ayrılır:

Ana Kural: Kararın yönünü etkileyebilecek nitelikte olanlar ana kuraldır ve genel olarak kişiyi idareye karşı korumayı amaçlar. Bu kurallara aykırı davranılması idari işlemi sakatlamaktadır.

Tali Kural: Kararın içeriğinden ziyade prosedürel özelliklerini ifade eden kurallar ikincil nitelikteki kurallar olarak anılır. Tali kurallar idari işlemin yönünü etkilememekte, hukuk aleminde doğuracakları sonuçlar üzerinde etki doğurmamaktadır.

Kanun, tüzük ve yönetmeliklerle, yargı içtihatlarında yer alan başlıca şekil şartları şunlardır:

Yazılılık kuralı: İdari işlemlerin temel şekil şartı işlemin yazılı olmasıdır. Tüm işlemler, yazılı ve imzalı olarak ilgililere tebliğ edilmelidir. Bununla birlikte, istisnai hallerde idari işlem ve kararların sözlü yapılabilmesi ya da alınabilmesi de mümkündür. Örneğin, trafik polisinin geç işareti, kolluk faaliyetlerindeki sözlü işlemler veya zımni red kararları yazılılık kuralının istisnalarıdır.

Ayrıca yukarıda da belirttiğimiz gibi, idarenin bir başvuru karşısında hareketsiz kalması ile de işlem

tesis edilmesi mümkündür. (Zımni kabul, zımni red)

Gerekçe kuralı: Tüm idari işlemler hukuki bir gerekçeye dayanmak durumundadır. Ancak burada önemli olan nokta gerekçenin açıklanmasının zorunlu olmayışıdır. Karar metninde işlemin dayanağı işaret edilmeyebilir. Ancak kişi, Bilgi Edinme Kanunu çerçevesinde talepte bulunursa ya da İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 20. Maddesi uyarınca, idari işlem yargıya intikal eder ve mahkeme kararı ile gerekçe talep edilirse, idare gerekçeyi açıklamak durumundadır.

Savunma alınması: İdari işlemler kural olarak tek taraflıdır ve idare işlem tesis ederken muhatabına danışmak durumunda değildir. Ancak, bazı durumlarda kanun ilgiliye danışılmasını ya da ilgiliden savunma alınmasını kararın objektifliği adına emretmektedir. Bu durumda savunma alınması zorunlu hale gelmektedir.

Devlet Memurları Kanunu’nda disiplin cezası verilmeden önce ilgili personelin savunmasının alınması bir zorunluluktur. Savunma almanın emredildiği işlem ve durumlarda, savunma alınmaması idari işlemi şekil yönünden sakatlar. Bu sakatlık asli bir sakatlık durumudur.

Hazırlık işlemlerinin yapılması: Kanunda işlem gerçekleştirmeden önce açık bir şekilde belirli hazırlık işlemlerinin yapılması, işlemden önce birtakım birimlere danışılması emredilmişse, kararlar bu süreç tamamladıktan sonra alınmalıdır. Kamulaştırma sürecindeki ödeneğin hazırlanması ya da kamu yararı karının alınması asli şekil şartlarıdır. Aksi takdirde, işlem şekil yönünden sakatlanır.

Kolektif ve karma işlemler: Kolektif işlemler kurul olarak karar almayı, karma işlemler ise idari kararın belirli bir sıra ile oluşturulmasını ve toplu irade uyuşmalarını ifade etmektedir. Kolektif işlemlerde öngörülen görüşme usullerine uyulmamışsa, toplantı ve karar yeter sayısı sağlanmamışsa, toplantı yapılmadan elden imza toplanarak karar alınışsa ya da toplantı yeri ve zamanına uyulmamışsa, işlem şeklen sakattır.

Karma işlemlerde ise iradelerin sırasının gözetilmesi ve imza sürecinde hiçbir iradenin atlanmaması önem

taşımaktadır.

Şekil Kurallarına Aykırılık Halleri ve Müeyyideleri

İşlemin özünü etkileyecek eksiklikler idari işlemi sakatlar (asli şekil noksanlıkları). Ancak, kararın yönünü

etkilemeyen şekil eksiklikleri idari işlemi sakatlamaz (tali şekil noksanlıkları).

DİKKAT

Şekil ve usulde paralellik ilkesi: Yetkide paralellik ilkesine eş olarak şekil ve usulde paralellik ilkesi de yargı içtihatlarıyla geliştirilmiştir. Buna göre, kanunda aksi öngörülmedikçe, bir idari işlemin yapılması sırasında izlenen şekil ve usul kurallarına, o işlemin kaldırılmasında, geri alınmasında, değiştirilmesinde ve düzeltilmesinde de uyulması gerekir.

3. Sebep Unsuru

Alınan tüm idari kararların gerçekleşen tüm idari işlemlerin belli bir sebebe dayanması gerektiği açık bir kuraldır. Bir idari işlemin sebebi, idareyi o işlemi yapmaya sevk eden ve hukuk kurallarınca belirlenmiş bulunan bir etkendir. İdare, işlemlerini yaparken kanunda gösterilen sebeplere uymakla yükümlüdür. Dolayısıyla idari işlemin sebebinin olmaması ya da sebebinin hukuka aykırı olması halinde işlem, iptal edilir.

İdare bir işlem yaptığında, o işlemi dayandırdığı sebebi ortaya koymak yani işlemini gerekçelendirmek zorundadır. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, idari işlem ve kararların gerekçeli bir biçimde kaleme alınması kural olarak zorunlu değildir; ancak sebep yönünden hukuka aykırılığı ileri sürülerek bir idari işlemin iptali için dava açıldığında, idare bu işlemin dayandığı sebebi yargı mercii önünde ortaya koymak ve kanıtlamak zorundadır.

İdarenin dayandığı sebep hukuki olabilir ancak gerçeğe aykırı ise yine iptal edilmelidir. Örneğin; memurun talebi üzerine tayin kararı aldığını belirten idarenin kararı, memurun talebi olmadığı ortaya çıkarsa sebep yönünden hukuka aykırılık doğar.

İdarenin dayandığı sebebin nitelendirilmesinde denetiminin yargı tarafından yapılabileceği savunulmaktadır. Ancak bunun yerindelik denetimi olmaması gerektiği açıktır. Kanunun sebebi açık bir şekilde ifade ettiği durumlarda subjektif bir durum yoktur; ancak bazı durumlarda kanun sebep göstermemiş olabilir, bu durumda idare takdir yetkisine sahiptir. Bu noktada Danıştay, sebep gösterilmese bile işlemin mutlaka somut olaylara ve nedenlere dayanması gerektiğini belirtmiştir.^[2]

UYARI

Yetki ve Şekil unsurlarında idarenin takdir yetkisi bulunmamaktaydı ve idare kanunla düzenlenen kurallar çerçevesinde hareket etmekle yükümlüydü. Ancak sebep unsuru bakımından idarenin takdir yetkisi bulunmaktadır. Çünkü yargı organları açılacak bir davada yetki ve şekilde olduğu kadar somut olmayan sebep unsurunun sakatlığını yerindelik bakımından denetleyip karar veremeyecektir. Örneğin; kamulaştırılacak taşınmazın iyi seçilip seçilmediği, başka taşınmazın seçilmesi gerektiği yönünde bir değerlendirme yapılamayacaktır.

Sebep Unsurunun Görünümü:

a) Kanunlar idari işlemin sebebini açıkça gösterebilir.

Kanunlar, idari işlemlerin sebeplerini açık ve net bir biçimde göstermiş olabilirler. Örneğin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125. maddesinin E bendi uyarınca, izinsiz ve kurumca kabul edilir bir özrü olmaksızın bir yıl içinde toplam 30 gün göreve gelmeyen bir memur, bir daha devlet memurluğuna alınmamak üzere memuriyetten çıkarılır. Eğer bu koşul gerçekleşmediği halde işlem yapılmış ise, bu işlem sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olur.

b) İdari işlemin Sebebi Belirsiz Kavramlarla Gösterilebilir: Kanunlar bazen idari işlemlerin sebeplerini açık bir biçimde değil; kamu düzeni, milli güvenlik, ihtiyaç, görülen lüzum gibi soyut ifadeler kullanarak göstermiş olabilir.

Bu soyut özellik taşıyan belirsiz kavramlar dahi yıllardır uygulanmakta olduklarından belirli bir idari teamül yerleşmiş durumdadır. Böylece bu belirsiz kavramlar objektif bir anlam kazanmışlardır. Şüphesiz toplum da bunlara belli bir anlam atfetmektedir. Örneğin, bir kolluk işleminin ya da eyleminin gerçekleşmesi, kamu düzenini tehdit eden veya tehlikeye sokan bir durumun ortaya çıkmasına bağlıdır. Burada kamu düzeni belirsiz bir kavram olmakla beraber, objektif bir anlam ve içeriğe sahiptir.

c)  Sebep Unsuru Hiç Gösterilmemiş Olabilir: Kanunlarda idari işlemlerin sebebinin hiç gösterilmemiş olduğu da görülmektedir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu memurların naklen atama işleminin hangi koşulların gerçekleşmesi halinde yapılabileceğini, yani sebebini göstermemiştir. İdarenin işlemi gerçekleştirirken hiçbir sebep göstermemesi işlemin geçerliliğini etkilemez.

Sebep unsuru konusunda kanun koyucunun idareyi serbest bıraktığı durumlarda dahi idarenin tamamen serbest olduğu belirtilemez. İdare bu tip bir atama işleminde olası bir geri alma ya da dava sürecini değerlendirerek kamu yararı amacı taşıyan işleminin gerekçesini ortaya koymakla yükümlüdür.

4. Konu Unsuru

Bir idari işlemin konusu onun belirli bir sebebe dayanarak doğurduğu hukuki sonuç, hukuk aleminde yarattığı değişikliktir. Diğer bir ifadeyle, idari işlemin konusu, yapılan hukuki işlemin kendisidir.

Örneğin memurun disiplin cezası alması kararında işlemin konusu disiplin cezasıdır. Ya da kumar oynatan bir derneğin kapatılması işleminde konu derneğin kapatılmasıdır.

İdari işlemlerin hukuk aleminde müeyyide ile karşı karşıya kalmaması adına temel kriter, bu işlemlerin konularının öncelikle mümkün ve meşru olmasıdır.^[3]

Konu unsurunda ortaya çıkabilecek sakatlık türleri şunlardır: a) İdari işlemin konusunun imkânsız olması,

b)  İdari işlemin konusunun gayri meşru olması,

c)  İdari işlemin geçmişe yönelik olarak tesis edilmesi,

d)  Belli statüdekiler için yapılacak bir işlemin, başka statüdekilere yapılması,

e)  Mahkeme kararına uyulmaksızın işlem yapılması ya da mahkeme kararına rağmen işlem yapılmaması,

f)   Sebep ve konu unsurları arasında illiyet bağının bulunmaması ya da kopukluğu mevcut olması.

5. Maksat (Amaç) Unsuru

 Amaç, kanun koyucunun ya da idarenin bir sebebe dayalı olarak gerçekleştirdiği işlemden elde etmeyi planladığı nihai sonuçtur. Genel olarak kural koyucuların ve kural uygulayıcıların toplumsal gereksinimleri karşılamayı planladığı değerlendirilirse, idari işlem ve kararların amacının idari hizmetlerin daha iyi bir biçimde yürütülmesi ve kamu yararının sağlanmasıdır.

İdari işlemlerin temel amacı kamu yararıdır. İdari işlem, işlemi yapanın duygularından arınmış olmalıdır. Kişisel hırslar, menfaatler, çekişmeler, inanca dayalı ya da siyasi emeller idari işlemde rol oynamamalıdır.

İdari işlem yapanlar, kendi çıkarlarına hareket edemeyecekleri gibi üçüncü kişilerin çıkarına ya da onları korumak için de işlem yapamazlar.

İdare, siyasi bir amaçla bazı kişileri cezalandıramaz, yine bazı kimselere ayrıcalık tanıyamaz. Siyasi amaçlar, kamu yararı ile bağdaşmaz. İdare, gerek memurların alınmasında, gerekse de onlardan yararlanmada ehliyet ve liyakata önem vermelidir.

Maksat unsuru yönünden hukuka aykırılık, yetki saptırması deyimi ile ifade edilmektedir.

DİKKAT

Dikkat edilirse yetki saptırması bir yetkisizlik türü olarak ele alınmamaktadır. Bu noktada kişi yetkisiz değildir. Buradaki sakatlık türü, yetkili kişinin yetkisini kamu yararı için değil; kişisel menfaati için kullanmasıdır. Dolayısıyla yetkili kişinin yetkisini kötüye kullanması süreci yetki saptırması olarak tanımlanmaktadır.

Maksat unsuru yönünden sakatlık şu durumlarda ortaya çıkar:

- Kişisel amaç güdülerek alınmış bulunan idari kararlar, - Siyasal amaç güdülerek alınmış idari kararlar, - Özel maksadı aşan idari kararlar.

[1] Ender Ethem Atay, İdare Hukuku, s. 447.

[2] Turgut Candan, İdari Yargılama Usulü Kanunu, Pratiklerle, Adalet Kitabevi, Ankara, s. 154.

[3] Turgut Candan, İdari Yargılama Usulü Kanunu, Pratiklerle, Adalet Kitabevi, Ankara, s. 158.

[4] Turgut Candan, İdari Yargılama Usulü Kanunu, Pratiklerle, Adalet Kitabevi, Ankara, s. 97. 

---

[1] Turgut Candan, İdari Yargılama Usulü Kanunu, Pratiklerle, Adalet Kitabevi, Ankara, s. 125.

[2] Turgut Candan, İdari Yargılama Usulü Kanunu, Pratiklerle, Adalet Kitabevi, Ankara, s. 130.