İKİNCİ BÖLÜM
İDARE HUKUKUNA
İLİŞKİN ANAYASAL İLKELER
İdare hukukunun bazı temel kavram,
kurum ve kuralları bizzat anayasa tarafından düzenlenmiştir. Anayasada birçok
kamu kurum ve kuruluşuna, idarî yargının organlarının gerek kuruluşuna, gerekse
işleyişine ilişkin çok sayıda hüküm vardır. Bu hükümlerin hepsi idare hukukunu
doğrudan doğruya etkiler. Bu hükümler nedeniyle “idare hukukunun anayasal
temellere sahip olduğu söylenebilir.
1.
LAİKLİK
Laiklik ilkesi anayasal bir kavram olarak iki
anlamı bünyesinde barındırır. Bunlar, din ve vicdan hürriyeti ile din işlerinin
devlet işlerinden soyutlanması şeklinde anlaşılmalıdır.
Din hürriyeti, herkesin dilediği inanç ve
kanaate sahip olabileceğini ifade eder. Bu ilke, aynı zamanda dini inanca sahip
olmama hürriyetini de içerir.[1]
Vicdan Hürriyeti, herkesin dilediği dini benimsemesi iken; ibadet hürriyeti,
kişinin inandığı dinin gerektirdiği ibadet, ayin ve törenleri serbestçe
yapabilmesidir.
Anayasa uyarınca, laiklik ilkesini
zedelemeden, kişiler arasında dayanışmayı amaç edinerek Diyanet İşleri
Başkanlığı oluşturulmuştur. Diyanet İşleri Başkanlığı, laiklik ilkesi
doğrultusunda, bütün siyasi görüş ve düşüncelerin dışında kalarak ve milletçe
dayanışma ve bütünleşmeyi amaç edinerek özel kanunda gösterilen görevleri
yerine getirir.[2]
İlk kez 1961 Anayasasında düzenlenen
Diyanet İşleri Başkanlığı, Anayasal bir kuruluştur ve Başbakanlığa bağlıdır.
Kamu tüzel kişiliği bulunmayan Diyanet İşleri Başkanlığı yönetmelik çıkarma yetkisine
sahip değildir.
2. SOSYAL DEVLET
Sosyal devlet, sosyal barışı ve sosyal
adaleti sağlamak amacıyla devletin sosyal ve ekonomik hayata aktif müdahalesini
gerekli gören bir kavramı ifade eder. Sosyal devlet, devletin sosyal ve
ekonomik hayata müdahalesi yoluyla sınıf çatışmalarını yumuşatan ve milli
bütünleşmeyi sağlamaya çalışan bir devlet anlayışıdır.[3]
3. DEMOKRATİK DEVLET
Etkin siyasal makamların seçimle
belirlendiği, seçimlerin düzenli aralıklarla tekrarlandığı, birden fazla siyasi
partinin seçimlere katıldığı, muhalefetin de iktidar olma şansına sahip olduğu,
genel oy ilkesini esas alan ve vatandaşların temel kamu haklarının anayasal
güvence altında olduğu modeldir.[4]
4. EŞİTLİK
Eşitlik ilkesi, bu ilkeden
yararlananlar açısından bir temel hak olarak eşit muamele görmek ve ayrım
gözetilmemesi anlamına gelmektedir. Eşitlik devlet organları ve idare makamları
açısından da anayasal bir buyruk olarak devlet yönetimine egemen bir ilkedir.
Birtakım yurttaşların başka kurallara
bağlı tutulmaları haklı bir nedene dayanmakta ise böyle bir durumda kanun
önünde eşitlik ilkesine uyulmadığından söz edilemez.[5] 2010 Anayasa değişikliği ile birlikte,
“Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri
ile malul ve gaziler için alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı sayılmaz”
hükmü anayasaya eklemiştir.
5. HUKUK DEVLETİ
Hukuk devleti kavramından önce üç devlet anlayışından söz
etmek gerekir.
a.
Mülk- Devlet
Teorisi: Devlet, kralın kişisel mülkü olarak kabul edilmektedir. Özellikle
feodal sistemde kral, ülkenin en büyük toprak sahibi durumundaydı. Kralın ülke
üzerindeki yetkisi, mülkiyet hakkına benzetiliyordu. Keza kralın dışındaki
yöneticiler olan feodal beylerin yetkileri de, esas itibarıyla sahip oldukları
toprak mülkiyetinden kaynaklanıyordu. Bu sistemde kamu gücüne sahip olanların
(kralın ve feodal beylerin) bu yetkileri onların şahsî malı olarak görülüyordu.
Kralı sınırlayacak bir hukuk normu bulunmamaktadır.
b.
Polis
devleti: 17. ve 18. yüzyılda Almanya’da ortaya çıkmıştır. Polis devleti,
kamunun refahı için her türlü önlemi alabilen, yönetilenlere karşı hukuk
kurallarıyla bağlı olmayan devlettir. Polis devleti anlayışında devlet hukuka
bağlı olmadığına göre, devletin eylem ve işlemlerinin yargı tarafından
denetlenmesi de söz konusu değildir.
Polis devleti, işlemlerinde hukuka uygun davranmadığı
gibi, vatandaşlarına verdiği zararları da tazmin etmez. 14
c.
Hazine
Kuramı: Polis Devletinde, daha sonraları özellikle yargı içtihatları ile
bazı hukuki güvenceler sağlanması yoluna gidilmiştir. Almanya’da ortaya çıkan
hazine teorisi ile idarenin faaliyetlerinden hakları ihlal edilenler yargısal
yoldan mali karşılık elde etme imkanı elde etmişlerdir. Polis devletinden
farklı olarak, en azından vatandaşlarına verdiği zararları tazmin eder. Hazine
kuramının özellikleri şunlardır:
- İşlemlerinde
hukuka uygun davranmayan, fakat verdiği zararları tazmin eden devlettir.
- Hazine
ile devlet iki ayrı tüzel kişiliktir.
- Hazine
özel hukuka tabidir ve davalar hazine aleyhine açılır.
d.
Hukuk Devleti
Hukuk devleti ilkesi Almanya’da ortaya
çıkmış, Fransa’da geliştirilmiştir. Hukuk devleti yönetilenlere karşı hukuk
kurallarıyla bağlı olan devlettir. Hukuk devleti ilkesinin unsurları şunlardır:
-
Temel Hak
ve Özgürlüklerin Anayasal Güvence Altına Alınmış Olması: Temel hakların
Anayasayla korunuyor olması, değiştirilmelerinin ya da sınırlanmaların zor
olduğu; kişisel hakların idareye karşı derin bir güvence mekanizmasına sahip
olduğu anlamına gelmektedir.
-
Kanunların
Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi: Ülkemizde Anayasa Mahkemesi
aracılığıyla kanunların yargısal denetimi yapılmakta ve normlar hiyerarşisi
çerçevesinde genelden özele doğru kurallar arasında bütünlük sağlanmaktadır.
-
Kanuni
İdare (Yasal Yönetim İlkesi)
İdare kuruluş ve görevleriyle kanunla düzenlenir. Kanuni
idare ilkesinin 3 boyutu vardır:
-
Kanuna saygı ilkesi,
-
İdarenin kuruluş ve teşkilatlanmasında asli
yetki yasama organına aittir, - Kanuni
dayanak ilkesi.
-
Devlet
Faaliyetlerinin Belirliliği İlkesi: Devlet faaliyetleri yönetilenlerce
belirli ölçüde öngörülebilir ve şeffaf olmalıdır. İdareye takdir yetkisi
verildiği durumlarda dahi idare tamamen serbest ve keyfi hareket
etmemelidir.
-
İdarenin
Yargısal Denetimi: Anayasa madde 125: “İdarenin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” Bunun istisnaları:
-
Cumhurbaşkanı’nın tek başına yaptığı idari
işlemler,
-
Yüksek Askeri Şura’nın kadrosuzluk nedeniyle
emeklilik ve terfi işlemleri,
-
Türk Silahlı Kuvvetleri mensupları hakkındaki
disiplin cezaları,
-
Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’nun,
meslekten çıkarma haricindeki, hakim ve savcıların özlük işleri ile ilgili
olarak aldığı kararlar,
-
Yüksek Seçim Kurulu kararları,
-
Spor federasyonlarının tahkim kurulu kararları,
- Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları, - Sıkıyönetim komutanının işlemleri.
-
Mahkemelerin
Bağımsızlığı ve Hakim Güvencesi: Mahkemelerin bağımsızlığı hakimlerin
yasama ve yürütme organına ve idareye bağlı olmamaları, bunların hakim ve
savcılara emir ve talimat verememeleri, tavsiyede bulunamamaları anlamındadır.
Hukuk devletinde hakimler bağımsızdır ve teminat altındadırlar.
-
İdarenin
Mali Sorumluluğu: İdare işlemlerinde hukuka uygun davranmakla kalmaz,
yönetilenlere vermiş olduğu maddi ve manevi zararları da tazmin yükümlülüğü
bulunmaktadır. İdari işlem, eylem ya da sözleşmeden kaynaklı zararlar Hazine
Kuramından günümüze tazmin edilmektedir. İdarenin mali sorunluluğu dahilinde,
kusurlu ve kusursuz sorumluluk söz konusudur.[6]
6.
KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİ
Kamu tüzel kişiliği, kamu yararına
sağlamak amacıyla devlet tarafından kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kurulmuş, kamu gücü ayrıcalıklarına ve tüzel kişilik özelliklerine
sahip örgütlenmedir.
Yerinden yönetim sisteminin
uygulanması, bir devlet içinde, devlet tüzel kişiliği yanında, birden ziyade kamu tüzel kişilerinin ortaya çıkmasına
yol açmıştır. Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden ayrımı neticesinde
ortaya çıkan yerel yönetimlerin kamu tüzel kişiliğine sahip oldukları doğrudan
Anayasada belirtilmiştir.
“Mahallî idareler; il, belediye veya
köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları
kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler
tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.”
Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının
ise, bazıları Anayasada düzenlenmiş ve bunların kamu tüzel kişiliğine sahip
olma nitelikleri gene Anayasada belirtilmiştir. Yasama organı bunların
tüzelkişiliğine bir yasayla son veremez.[7]
Kamu
tüzel kişilikleri Anayasayla düzenlenen kuruluşlar:
-
Devlet,
-
İl Özel İdaresi,
-
Belediye,
-
Köy,
-
Üniversiteler,
-
TRT,
-
Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu,
-
Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları (Ticaret
ve Sanayi Odaları, Barolar Birliği, Mimarlar ve Mühendisler Odası…)
Kamu
tüzel kişilikleri kanunla düzenlenen kuruluşlar:
-
Yüksek Öğretim Kurulu,
-
TÜBİTAK,
-
TÜBA,
-
Bağımsız İdari Otoriteler (SPK, BDDK, RTÜK, EPDK,
Rekabet Kurumu, Şeker Kurumu, Kamu İhale Kurumu,
Telekomünikasyon Kurumu)
-
TODAİE,
-
Türk Standartları Enstitüsü,
-
Türkiye Atom Enerji Kurumu,
-
Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü,
-
Savunma Sanayi Müsteşarlığı,
-
Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü.
UYARI
Yükseköğretim Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu,
Türkiye Adalet Akademisi ve Kamu Denetçiliği Kurumu Anayasal olmakla birlikte;
kamu tüzel kişilikleri Anayasada düzenlenmemiştir. Dolayısıyla YÖK, RTÜK, TAA
ve Kamu Denetçiliği Kurumu tüzel kişiliklerini kurucu kanunlarından almaktadır.
Kamu tüzel kişiliği niteliğini
Anayasadan almayan bir kuruluş söz konusu ise, bu kuruluşun kamu tüzelkişiliği
çeşitli ölçütlerle ortaya konulmaktadır:
- Kanunla veya
kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanmak koşuluyla idari işlemle kurulma: Kanunla
kurulma konusunda herhangi bir tereddüt yaşanmamaktadır. Ancak, “kanunun açıkça
verdiği yetkiye dayanılarak kurulma” konusunun açıklanması gerekmektedir, zira
özel hukuk tüzel kişileri de (Dernekler, vakıflar, şirketler, sendikalar,…)
kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulurlar. Anayasanın 123.
maddesinin
3. fıkrasında sözü edilen “kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kurulma”, herkes tarafından kurulabilme değil, yalnızca devlet
tarafından ve kamu gücüne dayanılarak kurulmadır. Bu ise bir idarî işlem ile
kurulma anlamına gelir.
-
Kamu gücü
ayrıcalıklarına (üstün ve ayrıcalıklı yetkilere) sahip olma: Bir tüzel kişi
öteki gerçek ve tüzel kişilerle eşit durumda olmayıp onlarla girişeceği hukuki
ilişkilerde üstün yetkilerle donatılmış ise, yani onların rızası olmaksızın tek
yanlı işlemleri ile onlar hakkında yeni hukuki durumlar yaratabilme veya mevcut
hukuki durumları değiştirebilme imkanına sahip ise, kamu tüzel kişidir.
-
Kamu
mallarına sahip olma: Tüzel kişinin malları, kamu malları statüsüne tabi
tutulmuş ise, yani kamu malları gibi özel bir himayeden yararlanıyor ise kamu
tüzel kişisinin varlığından söz edilebilir. Bu paralelde, tüzel kişinin
gelirleri devlet gelirlerine tanınan himayeden yararlanıyor ise ve bu
gelirlerin tahsili devlet gelirlerinin tahsili usulüne tabi kılınmış ise, o
tüzel kişinin bir kamu tüzel kişisi olduğu söylenebilir.
UYARI
Bu noktada kamu tüzel kişisinin mülkiyetinde bulunan her
malın kamu malı olduğu algısına kapılmamak gerekir. Bir malın kamu malı
sayılabilmesi için kamu yararına tahsis edilmiş olması gerekmektedir.
- Personelinin
devlet memuru statüsünde olması: Tüzel kişinin görevlileri Türk Ceza
Kanunu’nun uygulanması yönünden devlet
memurları olarak görülüyor ise, yani görevleri ile ilgili olarak
kendilerine karşı işlenen suçlar veya görevleri dolayısıyla işledikleri suçlar
daha ağır cezaî müeyyidelere tabi tutulmuş ise, o tüzel kişinin bir kamu tüzel
kişisi olduğu sonucuna varılabilir.
Kamu
Tüzel Kişiliğinin Özellikleri:
a)
Tüzel kişiliğe sahip olma (dolayısıyla hak ve borç
sahibi olma, davacı ve davalı olabilme),
b) Tek
taraflı işlem ve re’sen icra yapabilme,
c)
Kendine özgü mal varlığına sahip olma ve bu malın (kamu
malı değeri taşıması nedeniyle) özel korumadan yararlanması,
d) Kendine
özgü personele sahip olması ve bu personelin kamu personeli özelliklerine sahip
olması,
e) İdare
hukuku kurallarına ve idari yargı denetimine tabi olma,
f)
Düzenleme yapabilme yetkisine sahip olma,
g)
Kamulaştırma yetkisi ve diğer kamu gücü ayrıcalıkların
sahip olma,
h) Kamu
yükümlülüklerini yerine getirme,
i)
Gerçek kişiler ile özel hukuk tüzel kişilerinden
üstünlük.
6.
MERKEZDEN ve YERİNDEN YÖNETİM
a.
Merkezden Yönetim
İdari hizmetlerin tek elden ve tek bir
merkezden yürütülmesini ifade eder. Merkezden yönetim ilkesinde ülkemiz
açısından bir merkez (başkent) teşkilatı bir de merkezin dışında ona yardımcı
olması amacıyla taşra teşkilatı yer almaktadır.[8]
Yetki genişliği
ilkesi (Tevsii Mezuniyet): Bir yerin veya bir hizmetin başında bulunan görevliye, aslında merkeze ait olan karar alma ve
uygulama gibi kamu gücünden
kaynaklanan yetkilerin tanınması durumu yetki genişliğini ifade etmektedir. Merkeziyetçiliğin sebep olduğu
kırtasiyecilik, işlerin aksaması gibi sakıncaları önlemek için akla gelen
olasılıklardan biri, taşra teşkilatı içerisindeki bir görevliye başkent adına
karar alma gücünü devretmektir. Yetki genişliği ilkesi sadece il genel
idaresinin başı olan valiye tanınan bir yetkidir.
Taşra örgütlerinin temel görevleri,
merkezin emirlerini yerine getirmek ve merkezin görevlerini bulundukları
coğrafyada uygulayarak nizamın sağlanmasına destek olmaktır. Taşra teşkilatı
Başkent teşkilatının hiyerarşik denetimi altındadır ve bir emir - komuta
zinciri içerisinde hareket edilmektedir. Ancak valiye bazı durumlarda merkeze
sormadan ve danışmadan il sınırları içinde karar alma ve uygulama yetkisi
verilmiştir.
Yetki genişliği ilkesi uyarınca,
kendilerine verilen gücü kullanan kimseler, merkezin hiyerarşisine tabi olup,
merkez örgütü içinde sayılmaktadırlar.
Kamu kudreti aslında hala merkezi
idarenin elinde bulunmaktadır; çünkü “yetki genişliği verilen makam devlet tüzelkişiliğini
kullanmaktadır”.
“Genişletilmiş yetkilere sahip
görevlinin, merkeze bağlı hiyerarşik kademe olarak kullandığı bu yetkilerin
merkezin kararları ile eylem ve işlemlerinden hiçbir farkı yoktur”. Bu
yetkililer sadece kendilerine bırakılan alanlarda yetkilerini doğrudan
kullanabilirlerse de, merkezin hiyerarşisine tabi olup, hiyerarşi yetkisinin
olağan sonucu olarak, merkezin emir ve direktiflerine uymak zorundadırlar.
Merkezdeki yöneticiler ise, yetki
genişliği aracılığıyla taşradaki yöneticiye bırakılan alanlarda, asla onların
yerine geçerek işlem yapamazlar; yani kendi iradelerini onların iradeleri ile
ikame edemezler; sadece onlara emir ve talimat verebilir, yapılmış işlemler
üzerinde tasarrufta bulunabilirler.
DİKKAT
Bu
noktada, yetki genişliği ilkesi aslı itibariyle, “yetki devri” uygulamasının
bir türevini
oluşturtmaktadır ve karar alma gücüyle donatılan vali
halihazırda başkentin hiyerarşisinden çıkmış değildir.
UYARI
Yetki genişliği ilkesi çerçevesinde hareket serbestîsine
sahip valinin kendine ait bir bütçesi, gelir ve gider kalemi bulunmamakta;
harcamalarını ve bütçelendirilen faaliyetlerini merkezi otorite içerisinde
gerçekleştirmektedir.
b.
Yerinden yönetim
Merkezin üstlenmediği kimi kamu
hizmetlerinin, merkezden ayrı ve özerk kamu idareleri tarafından
yürütülmesidir.
İdari ademi merkeziyet olarak da
adlandırılan bu sistem, siyasal ademi merkeziyetten farklıdır. Siyasal ademi
merkeziyet federalizm anlamında kullanılıp, federal devleti oluşturan her bir
federe devletin, yasama, yürütme ve yargı yetkilerine sahip olmaları anlamına
gelir. Buna karşılık, idari ademi merkeziyette, merkezî idare teşkilâtı içinde
yer almayan, merkezî idarenin hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel
kişilerinin idarî yetkileri dışında yasama ve yargı yetkileri yoktur.
Yerinden yönetim ilkesinde ülkemiz
açısından bir mahalli idareler yapısı bir de teknik hizmetleri ülkenin tümünde
uygulamaya yönelik olarak kurulan hizmet yerinden yönetim kuruluşları yer
almaktadır.
i. Yerel Yerinden Yönetim (Mahalli İdareler)
Anayasaya göre, “Mahalli idareler, il,
belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere,
kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda
gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir”.
Mahalli idareler, belli bir yörede
oturanlara, salt orada oturmaları dolayısıyla ortaya çıkan müşterek
ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile tanınan özerkliği ifade etmektedir. Belli
bir yörede (il, belediye, köy) oturanlara tanınan özerklik dolayısıyla ortaya
çıkan kamu tüzel kişilerine ise yerel yönetimler denilmektedir. Yerel yerinden
yönetimin özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz:
-
Yerel yerinden yönetim kuruluşları merkezi idarenin,
yani Devlet tüzel kişiliğinin dışında yer alan kamu tüzel kişileridir. Bu
kuruluşlar kamu tüzel kişileri olduklarından, kendilerine özgü bir iradeye
sahip olup, devletten ayrı malvarlıkları ve bütçeleri mevcuttur. Bu
kuruluşlarda çalışan kamu görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil
değildir.
-
Yerel yönetim kuruluşlarının kurucuları, bu
kuruluşların hizmet gördükleri yörenin seçmenleridir. Zira mahalli idareler,
belli bir yörede oturanlara salt o yörede oturdukları için ortaya çıkan ortak
ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tanınan bir özerkliği ifade etmektedir. Bu
nedenle, yerel yerinden yönetim kuruluşlarının organları, hizmet gördükleri
yörenin seçmenleri tarafından belirlenir.
ii.
Hizmet
Yerinden Yönetim (Hizmetsel Kuruluşlar): Sosyal devlet ilkesinin
gelişmesiyle, devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin son derece arttığı,
çeşitlendiği ve yoğunlaştığı bir dönemde görülmeye başlamıştır. Belli bir
yöreye özgü olmayan; fakat belli bir hizmet itibariyle yerinden yönetim
sisteminin uygulanması ile bu yeni kamu hizmetleri merkezî idare teşkilâtı
dışında oluşturulan kamu tüzelkişilerine gördürülmeye başlandı.
Her biri ayrı bir teknik bilgi ve
uzmanlığı gerektiren hizmetlerin merkezî idare teşkilâtı dışında oluşturulan
kamu tüzel kişilerince görülmesi süreci hizmet yerinden yönetim olarak
tanımlanabilir.
Yerinden yönetim sisteminin hizmet yönünden
uygulanması sonucunda da devlet tüzel kişiliği dışında yer alan, Devletten ayrı
bir iradeye, malvarlığına ve bütçeye sahip olan, görevlileri merkezi idarenin
hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişileri ortaya çıkmıştır.
NOT
Yerel
Yönetim - Hizmet Yerinden Yönetim Farkları
-
Hizmet yerinden yönetim belli bir hizmete özerklik
tanınmasını gerektirir. Oysa yerel yerinden yönetim, belli bir yörede yaşayan
insanlara salt o yörede bir arada yaşamalarından kaynaklanan müşterek
ihtiyaçlarını karşılamak için tanınan özerkliği ifade eder.
-
Yerel yönetim kuruluşlarının organlarının bu
kuruluşların hizmet yaptıkları yerlerdeki seçmenlerin iradeleri ile
belirlenmektedir. Buna karşılık, hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının
organları seçmenlerin iradesi ile belirlenmez.
-
Yerel yönetim kuruluşları birer kişi topluluğu olmasına
karşılık, hizmet yerinden yönetim kuruluşları kural olarak birer mal topluluğu
yapısındadırlar. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları bir malvarlığının belli
bir hizmete tahsis edilmesi ile tüzel kişilik kazanmışlardır.
MERKEZDEN
VE YERİNDEN YÖNETİMİN YARAR VE SAKINCALARI
a) Merkezden
yönetimin yararları: - Güçlü bir devlet yönetimi sağlar.
- Üniter
devlet yapısını güçlendirir.
- Hizmetler
yerel etkilerden uzak ve rasyonel bir şekilde yürütülür.
- Hizmetler
daha az harcamayla yürütülür.
- İdari
ve mali denetimi kolaydır.
- Hizmetler
yeknesak (tek tip) yürütülebilir.
- Hizmetlerin
yürütülebilmesi yörelerin malî olanakları ile bağımlı ve orantılı değildir.
- Hizmete
dair planlama kolaylaşır.
b)
Merkezden yönetimin sakıncaları:
- Bürokrasi
ve kırtasiyeciliğe yol açar.
- Zaman
kaybına sebep olur ve hizmetler gecikerek yürütülür.
- Teknik
personel sıkıntısı yaşanır.
- Yerel
ihtiyaçlar yeterince dikkate alınamaz.
- Demokratik
ilkelere uygun değildir.
c) Yerinden yönetimin yararları: - Demokrasi ilkesine uygundur.
- Yerel
ihtiyaçlar dikkate alınabilir.
- Bürokrasi
ve kırtasiyeciliği azaltır.
- Hizmetler
daha hızlı bir şekilde yürütülür.
d)
Yerinden yönetimin sakıncaları:
- Üniter
yapısı ve ülke bütünlüğünü sarsma tehlikesi vardır.
- Hizmetler
yeknesak yürütülemez.
- Mali
denetiminde güçlükler yaşanması söz konusu olur.
- Partizanca
uygulamalara yol açabilir.
7.
İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ
İdareyi oluşturan tüm örgüt yapısı,
birbirlerinden ayrı ve parçalanmış bir görünüm ortaya koysalar dahi kuruluş ve
görevleri bakımından birbirlerinden tamamen bağımsız olarak değerlendirilemezler.
İdareyi oluşturan örgütlerin görevleri yönüyle de bir bütünlük göstermeleri
gerekmektedir. Bu örgütler, görevlerini birbirlerinden kopuk olarak değil;
birbirleri ile uyum içinde yürütmek zorundadırlar.
İdareyi oluşturan her bir örgüt, kanuni
idare ilkesi uyarınca ya doğrudan doğruya kanunla veya kanunun açıkça verdiği
bir yetkiye dayanılarak kurulmaktadır. Bu anlamda, İdarenin bütünlüğü ilkesi, üniter devlet ve kanuni idare ilkesi
ile sıkı sıkıya ilişkilidir.[10]
Anayasaya
göre idare, teşkilat ve görevleriyle bir bütündür ve kanuna dayanır. İdari
teşkilat, tekçi(üniter)
devlet ilkesi gereğince, bir uyum ve bütünlük içinde
çalışmalıdır. Bu uyum ve bütünlük iki hukuki araçla sağlanır:
- Hiyerarşi,
- İdari
vesayet.
A.
Hiyerarşi
Merkezden yönetim içerisinde, tüm
hizmetlerin düzenlendiği bir başkent teşkilatı ve bu hizmetlerin tüm ülkede
uygulanmasını ve yürütülmesini sağlayan bir taşra teşkilatının varlığı söz
konusudur. Bu ikili sistemin sorunsuz bir şekilde çalışabilmesi için, başkent
ile taşra arasında bütünlüğün sağlanması zorunludur. Bu bütünlük hiyerarşi adı
verilen hukuki bağ ile sağlanmaktadır. Teşkilat şeması içerisindeki kullanımı
itibariyle, hiyerarşi, başkent örgütünün kendi taşra örgütleri üzerindeki
denetim aracı olarak ifade edilebilir.
İdari düzeni gerçekleştirmek için
kullanılan hiyerarşik denetim süreci, üst makam veya memurların ast
derecelerdeki makam veya memurlar üzerinde sahip olduğu hukuki güç olarak da
değerlendirilmektedir. Bu düzeni gerçekleştirmek için üst makamın astları
üzerinde sahip olduğu güce hiyerarşi
gücü, bu güçten kaynaklanan yetkilere ise, hiyerarşik yetkiler denilmektedir.
İdare
teşkilatı içinde ele alındığında, bu teşkilatın görevlilerinin aşağıdan yukarı
doğru derecelerle
birbirlerine bağlanarak üstteki yetkililere tabi
olmalarını ifade etmektedir.[11]
Hiyerarşik
Makamlar: Ülke düzeyinde yürütülmesi gereken her bir idari hizmet, teknik
konular dahilinde, bakanlık biçiminde örgütlenmiş ve merkezde toplanmıştır.
Merkezi idare teşkilatında hiyerarşik
düzenin en üst amiri bakan olarak belirmektedir. Bakan en yüksek hiyerarşik
amir olmakla beraber, hiyerarşi yetkisi sadece bakan tarafından kullanılmaz.
Hiyerarşi düzeninin her bir kademesinde yer alan üst dereceli memurlar da,
kendi maiyetlerinde çalışan görevlilerin hiyerarşik amiri durumundadırlar.
-
İl özel idaresinde en yüksek hiyerarşik amir
vali,
-
Belediye idaresinde belediye başkanı,
-
Köy idaresinde ise muhtar en yüksek hiyerarşik
amirlerdir.
Bununla
birlikte, hem yerel yönetimlerde ve hem de hizmet yerinden yönetim
kuruluşlarında,
hiyerarşi düzeninin her bir basamağında yer alan
hiyerarşik amirler de bulunmaktadır.
DİKKAT
1982 Anayasasına göre her bakan
Başbakan’a karşı da sorumludur. Ancak, bakanların Başbakan’a karşı sorumlu
olmalarından, Başbakan’ın bakanlar üzerinde hiyerarşi yetkisine sahip olduğu
sonucu çıkarılamaz. Bakanların Başbakan’a karşı sorumlu olduklarını belirten
Anayasanın 12. maddesinin 2. fıkrası siyasal sorumluluğu ifade etmektedir.
Hiyerarşi
Örnekleri:
Bakan – Müsteşar
Müsteşar – Genel Müdür
Bakan – Vali
Vali – Kaymakam
Kaymakam – İlçe Milli Eğitim Müdürü
Hiyerarşi Gücünün
Kapsamı: Hiyerarşi olgusu, astın memuriyet durumuna ilişkin
işlemler yapma, asta emir verme ve astın işlemlerini hukuka uygunluk ve
yerindelik bakımından denetleme yetkilerini içermektedir.
a)
Astın
Memuriyet Durumuna İlişkin İşlem Yapma: Hiyerarşik amir, astın memuriyet
durumuna ilişkin bazı işlemleri yapabilme yetkisine sahiptir. Örneğin,
hiyerarşik amir, astlarına ilişkin atama ve yükseltme işlemlerini yapma, onlara
disiplin cezaları verme ve onların hizmet yerlerini değiştirme yetkisine
sahiptir.
b)
Asta Emir
Verme: Hiyerarşik amir, astına emir ve direktif verme, genelge ve tebliğler
vasıtasıyla kanunların nasıl uygulanması gerektiği konusunda yol gösterme
yetkisine sahiptir. Astın, üstün emrine karşı itiraz etme ya da dava açma hakkı
yoktur.
Ast, üstün emrinin yönetmelik, tüzük,
kanun veya Anayasa’ya aykırı görür ise, bu emri yerine getirmeme ve bu
aykırılığı emri verene bildirme hakkına sahiptir. Ancak üst emrinde ısrar eder
ve bu emri yazı ile yenilerse, ast bu emri yerine getirmekle yükümlüdür. Bu
halde, emri yerine getiren sorumlu değildir.
Ancak konusu açık suç teşkil eden bir
emir noktasında, ast, üstün emrini yerine getirmeme hakkına sahip olduğu gibi,
suç niteliğindeki bir emri yerine getirirse sorumluluktan kurtulamaz. Bu durum
Anayasada kanunsuz emir olarak
düzenlenmektedir.
c)
Astın
İşlemlerini Denetleme Yetkisi: Hiyerarşik amir, astın işlemlerini denetleme
ve bu denetim neticesinde astın işlemlerini onama, onamama, değiştirme, düzeltme, kaldırma, geri alma, iptal etme,
uygulanmalarını erteleme ya da durdurma yetkilerine sahiptir.
UYARI
Üst
astın memuriyet durumuna ilişkin işlem yapabilir; ancak üst astın yerine
geçerek işlem tesis
edemez. Aksi takdirde yetki tecavüzü söz konusu olur.
DİKKAT
Hiyerarşik üst astın işlemlerini hem hukuk kurallarına ve
hem de ihtiyaca uygunluk bakımından denetleme yetkisine sahiptir. Hiyerarşik
denetim hem hukukilik ve hem de yerindelik denetimidir.
UYARI
Hiyerarşi, aynı tüzel kişilik içerisindeki bir idarenin iç
idari denetimi olarak ifade edilmiştir. Yasama ve yargıda hiyerarşi söz konusu
değildir.
B.
İdari Vesayet
Yerinden yönetim sisteminin varlığı
devlet tüzelkişiliğinin yanında farklı kamu tüzel kişilerinin de ortaya
çıkmasına yol açar. Bu kamu tüzelkişileri merkezi idareye karşı belli ölçüde
bir özerkliğe sahiptirler. Yerinden yönetimin varlığının neticesi olarak ortaya
çıkan kısmen özerk kamu tüzelkişileri, denetimden arınarak hareket etmeleri
halinde kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini
engelleyebilirler. Bu olası sakıncayı ortadan kaldırmak adına, devlet
tüzelkişiliğini temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşlarını
belli ölçüde denetleme yetkisi ile donatılması zorunludur.[12]
Devletin bütünlüğünü
ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini
sağlamak için, merkezi idarenin yerinden
yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu denetim yetkisine idari vesayet
denilmektedir.
1982 Anayasa’nın 127. maddesinin 5.
fıkrası, idari vesayet yetkisini şu şekilde göstermektedir: “Merkezi idare,
mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine
uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum
yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla,
kanunda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde idari vesayet yetkisine
sahiptir”.
DİKKAT
Anayasa’da hizmet yerinden yönetim kuruluşları üzerinde
merkezi idarenin sahip olduğu vesayet yetkisi açıkça belirtilmemekle beraber,
bu kuruluşlara oranla daha özerk olan yerel yönetimler için kabul edilen bu
yetkinin hizmet yerinden yönetim kuruluşları için de geçerli olduğunu kabul
etmek gerekir.
NOT
Özetle, bir kamu tüzelkişisinin bir başka kamu tüzel
kişisi üzerindeki denetim yetkisi idari vesayet olarak ele alınmaktadır. İki
ayrı kamu tüzelkişisinden biri merkezden yönetim olarak kabul edilmekte
(devlet) ve bu kamu tüzelkişisine diğer kamu tüzelkişisi üzerinde denetim
yetkisi tanınmaktadır.
UYARI
Bu tür bir idari vesayet ilişkisinde, ayrı bir kamu
tüzelkişiliğine sahip olan YÖK ile Üniversiteler arasındaki ilişkiyi ya da ilçe
belediyeleri ile büyükşehir belediyesi arasındaki ilişkiyi vesayet denetimi
olarak değerlendirebiliriz.
Vesayet
Makamları:
Vesayet yetkisi, kural olarak yerinden
yönetim kuruluşlarının organları ve işlemleri üzerinde kullanılır. Vesayet
makamları, merkezin çeşitli birimleridir. Özellikle İçişleri Bakanı, vali ve
kaymakam temel vesayet makamlarıdır. Vesayet aynı zamanda, üst kuruluşlar ile
bunların alt kuruluşları arasında da görülür.
İdari
Vesayet Örnekleri:
Ulaştırma Bakanlığı – Türkiye Cumhuriyeti Devlet
Demiryolları
Millî Savunma Bakanlığı – Makine ve Kimya Endüstrisi
Kurumu
Ankara Valiliği – Ankara Büyükşehir Belediyesi
Ankara Büyükşehir Belediyesi – Çankaya Belediyesi
Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği – İzmir Ticaret Odası
Barolar Birliği – İstanbul Barosu
Vesayet
Yetkisi Ve Özellikleri:
Yerinden yönetim kuruluşlarının
organları üzerinde idari vesayet yetkisi, bu idarelerin organ veya
görevlilerinin seçimi, atanmaları, seçimlerinin onanması ve görevlerine son
verilmesi biçimlerinde ortaya çıkabilir.
Ancak unutulmamalıdır ki, yerel yönetimlerin
karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulur. Bununla birlikte
hizmet yerinden yönetim kuruluşlarından olan kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarının organları, o kuruluşların üyeleri tarafından seçilir. Bu
durumda, merkezi idareye kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarını seçme ve atama yetkisi
tanınmamıştır.[13]
UYARI
Yerel yönetimlerin seçimle belirlenen
ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarının üyelik
sıfatlarını kaybetmeleri ancak yargı kararıyla mümkündür. Anayasa’nın yerel
yönetimlerin ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının seçilmiş
organları üzerinde merkezi idareye tanıdığı tek yetki, bu organları geçici
olarak görevden uzaklaştırma yetkisidir.
NOT
Hiyerarşi olağan bir yetki iken;
vesayet, ayrıksı bir yetkidir. Vesayet yetkisini kullanabilmek için vesayet
makamının o işlem için kanuni dayanağı olmak zorundadır.
Merkezi idare içinde idari vesayet
yetkisini kullanacak makamların ve bu makamların yerinden yönetim kuruluşlarının
hangi işlemleri üzerinde bu yetkiye sahip olduklarının kanunda açıkça
belirtilmesi zorunludur. Hiyerarşi yetkisinin genel ve olağan bir yetki
olmasına karşılık, idari vesayet yetkisi istisnai bir yetki olup, kanunda
öngörülmedikçe kullanılamaz.
Kısacası
idari vesayet ancak kanunun açıkça yetki verdiği durumlarda kullanılabilecek
dar kapsamlı bir
yetkidir.23
UYARI
Hiyerarşi yetkisi dahilinde hem
hukukilik hem de yerindelik denetimi söz konusu iken; vesayet kural olarak
vesayete tabi olan idarelerin işlemlerinin hukuka uygunluğuna ilişkindir. Ancak
belirli durumlarda yerindelik denetimi de uygulanmaktadır.
Vesayet makamı kural olarak yerinden
yönetim kuruluşunun işlemini, onama, onamama ya da uygulanmasını erteleme
yetkisine sahiptir. Ancak vesayet makamı, söz konusu işlemi değiştiremez,
düzeltemez ve iptal edemez. Çünkü vesayet makamının yerinden yönetim
kuruluşunun işlemini değiştirmesi, kendi iradesini yerinden yönetim kuruluşunun
iradesi yerine ikame etmesi anlamına gelir ki, idari vesayette, ikame kural
olarak mümkün değildir.
Kaymakamın köy muhtarının köylü lehine
olmayan işlemlerini 7 gün içerisinde iptal edebilmesi ise, ender olarak
uygulanan iptal mekanizmasına örnek olarak gösterilebilir.
442 sayılı Köy Kanunu’nun 40. maddesine
göre, “Köy muhtarının köylü faydasına olmayan kararlarını kaymakam bozabilir.
Fakat, onun yerine kaymakam kendiliğinden karar veremez. Karar, yine köylü
tarafından verilir.”
Burada
kaymakamın gerçekleştirdiği denetim olağan vesayet yetkisini aşıp, yerindelik denetimine
yaklaşmaktadır.
[1]
Mustafa Erdoğan, Anayasa ve Özgürlük, ss. 143-146.
[2]
Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s. 37.
[3]
Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, s. 135.
[4]
Bülent Tanör ve Necmi Yüzbaşıoğlu, Türk Anayasa Hukuku, s. 85.
[5]
Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, s. 150. 14 Şeref Gözübüyük,
Yönetim Hukuku, s. 23.
[6]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 128.
[7]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 162.
[8]
Ender Ethem Atay, İdare Hukuku, s. 193.
[9]
Ender Ethem Atay, İdare Hukuku, ss. 201 - 204.
[10]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 194.
[11]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 201.
[12]
Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s. 367.
[13]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 230. 23
Ender Ethem Atay, İdare Hukuku, ss. 171, 172.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder