BİRİNCİ BÖLÜM
İDARE HUKUKUNA
GİRİŞ
İdare
Hukukunun Konusu
Kavramsal açıdan idare, önceden tespit
edilen bir amacın gerçekleştirilmesi için kurulan teşkilat ya da bu amaç
doğrultusunda yürütülen planlı insan faaliyeti anlamına gelmektedir. Bu anlamda
idare, hem örgüt, hem de örgütlü faaliyet anlamında kullanılabilir.
Toplu halde yaşanan tüm platformlarda
bir idare anlayışının olduğu değerlendirilirse, yönetim olgusunun gerek özel
gerekse kamusal yaşamı yönlendirdiği belirtilebilir. İdare kavramı hem kamu
alanını hem de özel hukuk ilişkilerini kapsamakla birlikte, “idare hukuku” özel
idare anlayışını dışarıda tutmaktadır. İdare hukukunun konusunu “kamu
idareleri”, yani “devlet idaresi” oluşturur. İdare hukukunun, aslında “kamu
idaresine egemen olan hukuk” olduğunu söyleyebiliriz.
İdare Hukuku en geniş anlamıyla
idarenin hukukudur. Devlet idaresi ise başlıca iki anlamda kullanılmaktadır.
Devletin personeli ve teşkilat yapısı olarak değerlendirildiğinde organik ya da
yapısal idare; devletin işlemleri ve faaliyetleri ele alındığında ise işlevsel
ya da fonksiyonel idare anlaşılmalıdır.[1]
DİKKAT
•
İdare hukukunun konusu olan idare, “özel
idareler” değil, “kamu idaresi”dir. “Kamu idaresi” terimi yerine kısaca “idare”
terimi kullanılır.
•
İdare, devletin yürütme organının bir
parçasıdır.
•
İdare, devletin bir organıdır. Ancak bu idare
organı, devletin yasama ve yargı organlarının tamamıyla dışında kalır.
•
Yürütme organının içinde yer alan,
Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar idare kavramına kural
olarak dahil değildir. Kural olarak idare, yürütme organının Bakanlar Kurulu,
Başbakan ve Bakanlar dışında kalan kısmıdır.
•
Ancak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan
ve Bakanlar, idare kavramıyla yakın ilişkiler içindedir.
İDARE
HUKUKUNUN UYGULAMA ALANININ BELİRLENMESİ
İdarenin bir takım
faaliyetleri, idari fonksiyona tabi olmasına rağmen idare hukukunun konu
sahasına dahil değildir. Bu faaliyetler siyasi nitelikte olmamakla birlikte,
idari olmaktan uzaktır ve özel hukuk alanında değerlendirilmektedirler. İdare
bazı faaliyetlerinde bir özel hukuk kişisi gibi davranmaktadır. Örneğin idare,
ihtiyacı olduğu bir binayı bir özel kişiden, kira sözleşmesi yaparak
kiralayabilir. Burada yapılan kira sözleşmesi, idare hukukuna değil, borçlar
hukukuna tabidir. Bu sözleşmeden kaynaklı uyuşmazlıklara adli yargıda bakılır.
Bu noktada idarenin hangi faaliyetinin idare hukukuna, hangisinin ise özel
hukuka tabi olduğunu, dolayısıyla idare hukukunun uygulama alanını saptamakta
fayda bulunmaktadır.
İdare hukukunun uygulama alanının belirlenmesinde iki ölçüt
kullanılmaktadır:
- Kamu
gücü ölçütü, - Kamu hizmeti ölçütü.
Kamu gücü ölçütü:
İdarenin kamu gücü kullanarak yaptığı işler idare hukukuna tabidir ve bu
işlerden doğan uyuşmazlıklarda görev idari yargıya aittir.
Kamu hizmeti ölçütü:
Kamu hizmetleri, idare organlarının sağlık, eğitim, ulaşım gibi alanlarda
verdikleri hizmetlerdir. Kamu hizmetlerinin tekel konusu olması zorunlu
değildir. Amaç kamu yararını gerçekleştirmektir. Kamu hizmetleri sürekli ve
düzenli olarak yürütülmelidir ve bu hizmetlerin doğrudan kamu kuruluşlarınca
yürütülmesi zorunlu değildir.
DİKKAT
İdarenin kamu gücü kullanmadan
gerçekleştirdiği ya da temelinde kamu yararı bulunmayan işlemleri idare
hukukunun görev sahasına dahil değildir ve bu işlemlerden kaynaklı
uyuşmazlıkların çözüm mercii idari yargı değil; adli yargıdır.
I.
YAPISAL (ORGANİK) ANLAMDA İDARE
Kuvvetler ayrılığı kuramına göre
devlet, içerisinde yasama, yürütme ve yargı olarak üç temel gücü ya da
faaliyeti içerir. İdare yapısal olarak yasama ve yargıdan ayrıdır. Ancak idare
yürütmenin içinde yer almasına rağmen yürütmenin içinde ayrı bir kanat
oluşturur.[2]
İdare-Yasama
Ayrılığı: Yasama organı devletin hukuk kurallarını belirleyen erktir.
Yasama faaliyeti TBMM’ye aittir. TBMM, görev ve yetkilerini iki tür irade ile
ortaya koyar. Bu irade biçimleri, kural olarak soyut hukuk kurallarını belirten
kanunlar ve öznel durumlar oluşturan parlamento kararlarıdır.
İdare-Yürütme
Ayrılığı: Yürütme genel ve soyut hukuk kurallarının tüm ülkeye ve tüm bireylere
uygulanmasıdır. Siyasi faaliyetleri hariç olmak üzere, yürütme ve idare, görev
ve yetkilerini idari işlemlerle yerine getirir. Yürütme erki doğası gereği
geniş bir örgütlenme anlayışı ve kalabalık bir personel yapısını gerektirir.
İdare organı, yürütme organının içinde
yer almaktadır. Ancak idare, yürütme organının tamamı değil, sadece bir kısmını
oluşturmaktadır. İdare yapısı, yürütme organının Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu dışında kalan kısmıdır. İdare organına, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan
ve Bakanların girmediğini söyleyebiliriz.
DİKKAT
Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar “kamu
hizmetleri dışında” kalan alanda siyasi nitelikli faaliyetler üstlenerek
idareden ayrılmaktadır.
İdare-Yargı
Ayrılığı: Yargı gücü bağımsız mahkemelerce yerine getirilmektedir. Bağımsız
mahkemeler, hiçbir organ, makam, merci veya kişi tarafından yargı yetkisini
kullanırken kendilerine emir ve talimat verilemeyen, genelge gönderilemeyen,
tavsiye ve telkinde bulunulamayan, kararları yasama ve yürütme organlarını
bağlayan, kararları bu organlarca hiçbir surette değiştirilemeyen ve yerine
getirilmesi geciktirilemeyen, görevlerinde bağımsız ve teminatlı hâkimlerden
meydana gelen kuruluşlardır.[3]
II.
FONKSİYONEL ANLAMDA İDARE
Devletin işlevsel yönü, yaptığı
faaliyetlere bakılarak anlaşılabilir. İdari fonksiyon devletin yasama ve yargı
fonksiyonu ile yürütme organının siyasî fonksiyonu dışında kalan fonksiyonu ve
devlet dışındaki diğer kamu tüzel kişilerinin fonksiyonudur.[4]
İdare - Yasama
Ayrılığı: Yasama organı tarafından yapılan işlemler yasama işlevini,
yasamanın öngördüğü kurallar çerçevesinde idare tarafından gerçekleştirilen
kuralların uygulanma meselesi ise idare işlevini ortaya koymaktadır. İdarenin
kanunla düzenlenmeyen bir alanda işlem yapması bir yetkisizlik olarak fonksiyon
sakatlığını gündeme getirecektir.
İdare
- Yürütme Ayrılığı:
Yürütme organı içinde yer alan
Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar aynı zamanda siyasal
faaliyetlerde de bulunduklarından idareden ayrılırlar. Ancak idarenin tek
faaliyeti idari faaliyettir.
Yürütme fonksiyonu, idarî
fonksiyon ve siyasi fonksiyonu olmak
üzere iki kısımdan oluşur. “İdarî fonksiyon” idare hukukunun, “siyasi
fonksiyon” anayasa hukukunun konusuna girmektedir.
Siyasi fonksiyonu, “ülkenin genel
siyasetini belirleme”, “ülkenin yönetimini sağlama”, faaliyeti iken; idari
fonksiyon, halkın günlük ihtiyaçlarının giderilmesini içerir ve subjektif
nitelikli işlemler yapar. Siyasi fonksiyon, genel yönetim; idarî fonksiyon,
kamu hizmetiyle alakalıdır. Siyasi fonksiyon, “hükümet etmek”, idarî fonksiyon
ise “teknik” niteliktedir.[5]
İdare
Hukukunun Konusu Dışında Olan Yürütmenin Siyasal Faaliyetleri:
-
TBMM seçimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesi,
-
Başbakanın atanması ve istifasının kabulü,
-
Bakanların atanması ve azledilmeleri,
-
Bir Bakanın bir başka Bakana vekalet etmesi,
-
Bir Bakanın milletlerarası antlaşmaya imza atması,
-
Hükümet programının hazırlanması ve hükümetin TBMM ile
olan ilişkileri,
-
Kanun tasarılarının hazırlanması ve TBMM’ye
sunulması,
-
Cumhurbaşkanının, Türkiye Cumhuriyetini ve Türk
Milletinin birliğini temsil etmek,
-
Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını
gözetmek,
İdare
- Yargı Ayrılığı:
Yargı fonksiyonu, hukuki uyuşmazlıkları
ve hukuka aykırılık iddialarını çözümleyen ve karara bağlayan bir devlet
fonksiyonudur. Yargı organı tarafından yargılama usulleri kullanılarak yapılan
işlemler yargı işlemidir. İdari işlemin yargı ile uyumlu çalışma zorunluluğu ve
Hakimler ve Sacılar Yüksek Kurulu’nun yargı organlarına dair düzenleyici
işlemler yapma görevi, idareyi yargıya yakınlaştırır. Ancak mevzu
uyuşmazlıkların çözümü ve cezalandırma gücü olduğunda, idare bu sürecin dışında
kalmaktadır.
DİKKAT
Yasama fonksiyonu objektif hukuku
formüle eder ve uygulamaya koyar. İdari fonksiyon ise, subjektif bir hukukî
durum yaratır veya bireysel bir işlemle yasal bir durumun doğması için gerekli
şartı belirler.
Yargı fonksiyonu, ihlâl veya uyuşmazlık
halinde, bir hukuk kuralının veya hukukî durumun varlığını ve kapsamını
belirtir ve buna uyulmasını sağlayacak tedbirlere karar verir.
Yürütme
organının Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan, Bakanlar kanadının salt
siyasal
nitelikli faaliyetleri dışındaki faaliyetleri idari
faaliyettir.
İdari Fonksiyonun
Konusu: Yasama, yargı ve yürütmenin salt siyasal nitelikli faaliyetleri
dışında kalan ve gündelik ihtiyaçları karşılamak için yürütülen faaliyetlerdir.
İdari Fonksiyonun
Amacı: Siyasi görevlerinden arınan idare yapısının subjektif işlemler
gerçekleştirirken güttüğü temel amaç, kamu yararının sağlanmasıdır. İdare, kamu
yararı dışında hiçbir işlem veya eylemde bulunamaz. Aksi takdirde amaç
sakatlığı, diğer adıyla yetki saptırması ortaya çıkacaktır.[6]
İdari
Fonksiyonun Özellikleri:
- İdari
işlemlerle yerine getirilir.
- İdari
fonksiyon yerine getirilirken kamu gücü kullanılır. (İdare üstün ve ayrıcalıklı
yetkilerle donatılmıştır) - İdare tek taraflı ve icrai karar alma yetkisine
sahiptir.
- Bireylerle
eşitlik söz konusu değildir.
- Sürekli
bir devlet fonksiyonudur. - Kendiliğinden
harekete geçer.
- Bireylerle
doğrudan ilişki kurar.7
İDARE
HUKUKUNUN ÖZELLİKLERİ
1. İdare hukuku genç bir hukuk dalıdır: İdare
hukuku, 1800’lerin sonunda Fransa’da ortaya çıkmıştır.
2. İdare hukuku tedvin edilmemiş bir hukuk
dalıdır: İdare hukuku kuralları kodifiye edilmemiş, derlenerek tek bir
kitapta toplanmamıştır. Medenî Kanun, Ticaret Kanunu, Ceza Kanunu benzeri bir
“İdare Kanunu” yoktur.
3. İdare hukuku içtihatlara dayanır: İdare
hukuku kuralları yasa koyucu tarafından oluşturulmamıştır. İdare hukuku daha
ziyade yargıç yapısı bir hukuk disiplinidir. Yani idare hukuku kuralları, idarî
yargı organlarının uzun bir zaman boyunca somut olaylarda verdikleri kararlarla
oluşmuştur.
4. İdare hukuku dinamik bir hukuk dalıdır: Kamu
hizmetlerinin görülmesini amaçlaması neticesinde sürekli olarak değişen
koşullara uyarlanması gereği ve içtihadi bir niteliği olması dolayısıyla
değişken bir pozisyona sahiptir. İçtihat değişiklikleri idare hukukunu doğrudan
etkilemektedir.
5. İdare hukuku bağımsız bir hukuk dalıdır: İdare
hukuku özel hukuktan tamamıyla ayrı bir hukuk dalıdır. İdare hukukunun bazı
kavram ve ilkelerinin (örneğin tek taraflı işlemler, icraîlik, kamulaştırma,
idarî yaptırımlar, hukuka uygunluk karinesi, kamu gücü ayrıcalıkları gib) özel
hukukta benzeri yoktur.
6. İdare hukuku statüsel niteliktedir:
Özel hukuk ilişkileri kural olarak sözleşmelere dayalıdır ve tarafların
iradeleri dahilinde şekillenir. Taraflar irade uyuşmaları üzerine hukuki ilişki
kurabilmektedirler. Oysa idare hukukunda, tarafların serbest iradeleriyle
kararlaştırılan hukukî ilişkiler yoktur. İdare hukukunda kurallarla önceden
belirlenmiş “statüler”, yani “genel hukukî durumlar” vardır. Ancak ilgili
kişinin içine girmek istediği statünün koşullarını belirleme, bu konuda
pazarlık yapma gibi bir imkânı yoktur.
7. İdare hukuku işlemleri tek-taraflıdır: Özel
hukukta, hukukî işlemler ancak karşılıklı irade beyanlarıyla kurulabilir. Oysa
idare hukukunda bir idarî işlemin yapılabilmesi için, o işlemin ilgilisi
tarafından kabul edilmesine gerek yoktur. İdari işlemler, idarenin tek yanlı
irade açıklamasıyla ortaya çıkar.[7]
8. İdare hukukundan doğan uyuşmazlıklar idari
yargı mercilerince çözülür: Özel hukuk uyuşmazlıklarına adliye mahkemeleri
bakarken, idarî uyuşmazlıklara idare mahkemeleri bakar.
TÜRKİYE
CUMHURİYETİ İDARESİNİN GÖREVLERİ
1.
Milli
güvenliğin sağlanması: Devletin en temel görevi milli birliğin, bütünlüğün
sağlanması ve vatanın korunmasıdır. Milli güvenliğin sağlanmasından ve Silahlı
Kuvvetlerin yurt savunmasına hazırlanmasından TBMM’ye karşı Bakanlar Kurulu
sorumludur. Bu görevin yerine getirilebilmesi için Türk Silahlı Kuvvetleri
kurulmuştur.
2.
Kolluk
faaliyetleri: İç güvenlik, emniyet ve asayişin, yani kamu düzeninin
korunmasına yönelik faaliyetlerdir. Devlet, bu konuda gereken tüm önlemleri
alır. İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma temel kolluk
birimleri olarak görev yaparlar.
3.
Kamu
hizmetleri: İdare organlarının
eğitim, sağlık, bayındırlık, haberleşme gibi alanlarda verdikleri hizmetlerdir.
4.
Özendirme ve
destekleme faaliyetleri: İdare belirli kişi, sektör veya çalışmaları kamu
yararı amacıyla destekleyebilir.
5.
Planlama
faaliyetleri: İdarenin, devletin ve toplum hayatının geleceğine yönelik
yapmış olduğu planlarıdır. Devlet Planlama Teşkilatı ve Milli Güvenlik Kurulu
bu faaliyetleri gerçekleştiren kuruluşlardır.
6.
İç düzen (öz
yönetim) faaliyetleri: İdarenin, personel alımı, personelin eğitilmesi ve
disiplin tedbirlerine yönelik faaliyetleridir. Doğrudan kamuya yönelik olmayan
tek faaliyet koludur.
[1]
Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2008, s. 2, 3.
[2]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 27.
[3]
Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s. 6.
[4]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 44.
[5]
Ender Ethem Atay, İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2009, s. 20.
[6]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 63. 7
Ender Ethem Atay, İdare Hukuku, Ankara, 2009, s. 34.
[7]
Kemal Gözler, İdare Hukuku, Ekin Yayınları, Bursa, 2010, s. 74.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder